La montagna, alla fine, ha partorito il topolino. E quella che Franco Venturini sul Corriere della Sera ha definito una \u201cindecorosa rissa nazional-furbesca\u201d, ovvero la vicenda delle nomine europee previste dal Trattato di Lisbona, si \u00e8 conclusa con la scelta del primo ministro belga Herman Van Rompuy come nuovo presidente stabile del Consiglio europeo e della commissaria Ue al commercio, la baronessa britannica Catherine Ashton, come Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza (AR).<\/p>\n
La candidatura dell\u2019ex primo ministro ed ex ministro degli esteri italiano Massimo D\u2019Alema, avanzata dai socialisti europei, \u00e8 sfumata davanti alla tenace capacit\u00e0 britannica di reinserirsi nel consenso franco-tedesco. Ad ulteriore dimostrazione che se l\u2019Italia non riuscir\u00e0 a rientrare positivamente nella dialettica tra Germania e Francia, difficilmente potr\u00e0 svolgere un ruolo nelle prossime partite per le nomine europee (dalla presidenza dell\u2019Eurogruppo a quella della Banca centrale europea), su cui sembra coltivare alcune ambizioni.<\/p>\n
I due nomi non sono di grandissimo rilievo (\u201cin grado di fermare il traffico a Washington e Pechino\u201d, come avevano auspicato i sostenitori dell\u2019ex premier inglese Tony Blair alla presidenza del Consiglio europeo), ma c\u2019era da aspettarselo: difficile immaginare che i capi di stato e di governo potessero dare spazio a qualcuno che avrebbe potuto metterli in difficolt\u00e0 o in secondo piano. La forza dell’Europa non pu\u00f2 essere nelle persone, tuttavia, ma nelle istituzioni. Almeno fino a che le cariche non saranno elette con metodi pi\u00f9 democratici anzich\u00e9 in consessi intergovernativi. I nuovi poteri che il Trattato di Lisbona attribuisce alle due figure, se sapientemente coordinati, offrono comunque ampie potenzialit\u00e0 di rafforzamento della proiezione internazionale dell\u2019Ue.<\/p>\n
Pi\u00f9 risorse alla politica estera<\/b>
La personalit\u00e0 del primo ministro belga van Rompuy, apprezzato pi\u00f9 per la sua sobriet\u00e0 e per la sottile capacit\u00e0 di mediazione che per il carisma o l\u2019atout<\/i> internazionale, potrebbe rivelarsi particolarmente idonea al nuovo incarico, soprattutto in questo momento di avvio e sperimentazione dei nuovi equilibri istituzionali. Come ha sottolineato l\u2019ex presidente della Commissione europea Jaques Delors sul Financial Times <\/i>alla vigilia delle nuove nomine, se il nuovo presidente interpretasse il suo ruolo come un \u201cpresidente dell\u2019Ue\u201d piuttosto che come \u201cchairman\u201d del Consiglio europeo e mediatore tra i governi, non solo violerebbe la lettera del trattato di Lisbona, ma rischierebbe fin dall\u2019inizio del suo mandato di aprire un conflitto ai vertici dell\u2019Ue.<\/p>\n
Ma \u00e8 sulla figura dell\u2019Alto rappresentante, che non a caso i britannici non si sono lasciati sfuggire, che si concentrano le novit\u00e0 pi\u00f9 importanti, ma anche le maggiori insidie. Anche perch\u00e9 il costituendo \u201cservizio per l\u2019azione esterna\u201d dell\u2019Unione, che sar\u00e0 in larga parte a disposizione dell’AR (oltre che del Presidente del Consiglio)e che potrebbe costituire l’embrione di un ministero degli Esteri europeo, dovrebbe essere composto di oltre quattromila funzionari provenienti dal Segretariato Generale del Consiglio, dalla Commissione e dal personale distaccato dai servizi diplomatici degli Stati membri. Con la nomina della Ashton come AR – che nel suo curriculum internazionale pu\u00f2 vantare solo un anno, ancorch\u00e9 positivo, come commissaria al commercio dell\u2019Ue – l\u2019influenza del Foreign Office sull\u2019impostazione del nuovo servizio diplomatico sar\u00e0 probabile (e non \u00e8 detto che sia un male).<\/p>\n
Il nuovo AR potr\u00e0 inoltre avvalersi di un bilancio in costante crescita allocato alla Pesc, nel quadro delle prospettive finanziarie 2007-2013: 1,74 miliardi di euro, circa 250 milioni all\u2019anno, con un deciso aumento rispetto agli anni precedenti (46 milioni nel 2003; 62 nel 2004 e nel 2005; 102 nel 2006). Il budget Pesc rappresenta circa lo 0,20 % del budget totale previsto dalle prospettive finanziarie 2007-2013, cui andr\u00e0 aggiunto quello allocato alle relazioni esterne della Commissione nello stesso periodo: 49 miliardi, che rappresenta circa il 5,68% del budget totale previsto dalle prospettive finanziarie 2007-2013.<\/p>\n
Mission impossible?<\/b>
Il profilo istituzionale dell\u2019AR disegnato nel Trattato di Lisbona affronta di petto i due problemi di fondo che fin dalla sua origine (con il Trattato di Maastricht, nel 1992) affliggono la Politica estera e di sicurezza comune (Pesc) e le relazioni esterne: lo scarso coordinamento tra la dimensione intergovernativa e quella comunitaria (gestita da quattro diversi commissari europei); la distanza e diffidenza tra le diplomazie nazionali e i funzionari europei. <\/p>\n
\u00c8 il problema della \u201cvoce unica\u201d dell\u2019Ue, che sar\u00e0 ora affrontato tramite il cosiddetto \u201cdoppio cappello\u201d: l\u2019AR guider\u00e0 la politica estera e di sicurezza comune e anche quella di difesa (in supplenza dell\u2019ancora inesistente ministro della difesa europeo), ma sar\u00e0 anche vicepresidente della Commissione, con la responsabilit\u00e0 per il coordinamento delle politiche esterne, compreso l’allargamento, l’aiuto allo sviluppo e il commercio. In una realt\u00e0 come, ad esempio, quella dei Balcani occidentali, dove l\u2019Unione \u00e8 impegnata a livello comunitario (primo pilastro) con le politiche di pre-accesso e a livello intergovernativo (secondo pilastro) nel campo della sicurezza, il \u201cdoppio cappello\u201d fornir\u00e0 forza ed efficacia non secondarie alla presenza dell\u2019Ue.<\/p>\n
La partecipazione dell\u2019AR alle riunioni della Commissione, che si svolgono una volta a settimana, sar\u00e0 dunque importante, anche se non sempre compatibile con gli impegni esterni. Tra i quali ci saranno anche quelli collegati al \u201cterzo cappello\u201d che avr\u00e0 Mr. Pesc: la presidenza del Consiglio \u201cAffari esteri\u201d, che si riunisce almeno una volta al mese. Sar\u00e0 l\u2019unica formazione del Consiglio Ue che non avr\u00e0 un ministro a rotazione semestrale nel ruolo di presidente. <\/p>\n
E poich\u00e9 l\u2019AR \u00e8 anche a capo dell\u2019Agenzia europea di Difesa, dove si riuniscono i ministri della Difesa, presieder\u00e0 anche le loro riunioni. La grande gelosia dei governi su politica estera e di difesa rende la partecipazione dell\u2019AR a questi incontri molto importante. Sempre che si riesca a non farle coincidere anche con quelle del Consiglio di Sicurezza dell\u2019Onu, dove l\u2019AR dovr\u00e0 prendere la parola quando si discutono temi su cui esiste una posizione comune europea (art. 34). Si tratta di una vera e propria \u201cmission impossibile\u201d, che neanche la personalit\u00e0 pi\u00f9 dinamica potr\u00e0 assolvere senza una eccellente organizzazione e un efficace sistema di deleghe.<\/p>\n
Capacit\u00e0 pi\u00f9 in linea con le aspettative<\/b>
Una grande opportunit\u00e0 \u00e8 rappresentata, infine, dalla formazione del servizio di azione esterna, la cui organizzazione e funzionamento saranno stabiliti da una decisione del Consiglio, che agir\u00e0 sulla base di una proposta dell\u2019AR dopo aver consultato il Parlamento europeo ed aver ottenuto il consenso della Commissione. <\/p>\n
Il servizio dovr\u00e0 essere il pi\u00f9 possibile equidistante sia dal Consiglio che dalla Commissione, per evitare pericolosi corto circuiti. Da un lato sar\u00e0, probabilmente, un\u2019espansione naturale del Segretariato del Consiglio, dove circa 350 persone in questi anni hanno lavorato per l\u2019ex AR Javier Solana. Dall\u2019altro si avvarr\u00e0 inevitabilmente delle oltre 700 persone oggi impegnate nella direzione generale per le relazioni esterne della Commissione, cui si aggiunger\u00e0 anche personale distaccato dai servizi diplomatici degli Stati membri. Le oltre 120 delegazioni in 150 paesi terzi, con 5000 funzionari di cui mille stabili a Bruxelles, che oggi fanno capo alla Commissione diventeranno le nuove \u201cdelegazioni dell\u2019Unione\u201d previste dal Trattato di Lisbona e probabilmente saranno ricondotte sotto la responsabilit\u00e0 dell\u2019AR.<\/p>\n
Rafforzare la coerenza dell\u2019azione esterna dell\u2019Unione europea rimane un obiettivo estremamente ambizioso, ma gli strumenti che il Trattato di Lisbona mette a disposizione delle nuove cariche istituzionali hanno grandi potenzialit\u00e0. La distanza tra le aspettative dei cittadini europei verso la politica estera comune e le capacit\u00e0 dell\u2019Unione (l’arcinoto \u201ccapabilities\/expectations gap\u201d) pu\u00f2 in questo modo iniziare a ridursi. Tra cinque anni la politica estera europea avr\u00e0 avuto successo non tanto se sar\u00e0 stata in grado di rivoluzionare l\u2019agenda globale, quanto se avr\u00e0 accresciuto la coesione del\u2019Ue su alcune grandi sfide di fondo: i rapporti con la Russia, la diversificazione energetica, il vicinato, il Medio Oriente. C\u2019\u00e8 da augurarsi che le due nuove personalit\u00e0 scelte per questo compito sappiano essere all\u2019altezza della sfida.<\/p>\n
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Vedi anche:<\/p>\n