La proposta di riorganizzazione del Ministero degli Affari esteri, approvata in dicembre dal Consiglio dei ministri e prossimamente al vaglio delle Commissioni parlamentari, \u00e8 l’occasione per un confronto su strumenti, risorse e ambizioni della politica estera italiana. In questi anni diversi paesi europei hanno apportato piccoli e grandi aggiustamenti all\u2019organizzazione dei loro ministeri degli Esteri cos\u00ec come alle loro reti diplomatiche e, dopo l\u2019approvazione del Trattato di Lisbona, tutti dovranno confrontarsi con il varo del nuovo Servizio di azione esterna dell\u2019Ue, primo nucleo di una diplomazia europea che potr\u00e0 contare su sedi e personali in giro per il mondo.<\/p>\n
\tCrisi d\u2019identit\u00e0<\/b>
II ministeri degli Esteri stanno vivendo, in Europa e nel mondo, una crisi di identit\u00e0. Si assiste a una loro progressiva marginalizzazione a favore del crescente protagonismo dei capi di Governo, mentre aumenta il peso della \u201cdiplomazia economica\u201d delle grandi multinazionali e delle stesse grandi aziende pubbliche (si veda l\u2019articolo di Mark Malloch-Brown sul Financial Times <\/i>del 13 gennaio). In Italia questa tendenza \u00e8 accentuata da alcune specificit\u00e0 nazionali.<\/p>\n
Si pensi all\u2019ampio spazio che il Ministero delle Finanze (Mef) \u00e8 riuscito a ritagliarsi grazie al controllo di risorse economiche, contributi e partecipazioni a fondi, banche e organizzazioni internazionali (il 70% delle risorse destinate alla cooperazione allo sviluppo). Si tratta di un ruolo che si \u00e8 ulteriormente rafforzato a seguito della crisi finanziaria globale.<\/p>\n
Al ruolo del Mef occorre aggiungere la miriade di iniziative e progetti, finanziati e coordinati da diversi ministeri (della Cultura, dell\u2019Ambiente o della Sanit\u00e0) e soprattutto dalle regioni e dagli enti locali, tutti svolti in un regime di sostanziale autonomia. E a questa sfida della \u201cpartecipazione plurale\u201d all\u2019azione esterna dello Stato, spesso simile a un confuso arrembaggio, il Ministero degli Esteri in questi anni ha faticato a reagire. <\/p>\n
Da una parte il mondo politico non sembra avere una chiara visione del ruolo della Farnesina nel nuovo scenario interno e internazionale, dall\u2019altra continua a tagliare un bilancio gi\u00e0 magro (lo 0,4% dell\u2019intero bilancio statale, ben al di sotto degli standard europei), riducendo il personale e rendendo cos\u00ec difficile il funzionamento della macchina amministrativa.<\/p>\n
Razionalizzazione o ridimensionamento?<\/b>
\u00c8 in questa cornice che la bozza di riforma del ministero degli Esteri deve essere analizzata. Alcune scelte di fondo, come l\u2019abbandono del modello fondato sulle direzioni geografiche paritetiche, o l\u2019idea di riportare nella Direzione per l\u2019Unione europea anche i rapporti bilaterali con i paesi membri e candidati (innanzitutto i Balcani) sono condivisibili, come hanno sottolineato anche Marta Dass\u00f9 e Stefano Silvestri in un articolo sul Corriere della Sera<\/i> del 3 febbraio.<\/p>\n
Altri aspetti risultano invece pi\u00f9 problematici. La scelta di costituire due grandi Direzioni tematiche (quella per gli Affari politici, di importanza leggermente prevalente, e quella per la Mondializzazione e le questioni globali) appare giusta. Meno condivisibile \u00e8 invece la suddivisione e l\u2019attribuzione dei singoli paesi all\u2019una o all\u2019altra sulla base di criteri discutibili, fondati su elementi contingenti (come la persistenza di situazioni di crisi) e con esiti un po\u2019 paradossali (perch\u00e9 nella DG pi\u00f9 importante, quella politica, non ci sono Cina e Brasile e ci sono Ucraina e Bielorussia?). Si tratta di una scelta che potrebbe minare la \u201cprimazia\u201d della DG Affari politici, che appare invece necessaria per il coordinamento e l\u2019indirizzo generale. <\/p>\n
Forse si potrebbe pensare di ricondurre tutte le Direzioni geografiche in una sola DG (come al Quay d\u2019Orsay o al Foreign Office) facilitando il coordinamento tra gli uffici. Oppure prevedere, come nel modello esistente prima della riforma Vattani del 2000, uffici speculari e sinergici nelle due grandi Direzioni politica ed economica. <\/p>\n
Merita qualche riflessione anche la decisione di spacchettare le competenze dell\u2019attuale Direzione economica in favore della nuova Direzione Generale per la \u201cPromozione del Sistema Paese\u201d. Chi tratter\u00e0 i dossier economici in sede internazionale (istituzioni finanziarie internazionali, Nazioni Unite, Ocse etc.) potrebbe non avere poi competenza nei rapporti con il nostro sistema istituzionale di promozione economica (Sace, Ice, Simest, Camere di commercio etc.), pur trattandosi di questioni fra loro connesse. <\/p>\n
Qualche riserva solleva anche l\u2019assorbimento, sempre nella nuova Direzione Sistema Paese, delle competenze della Direzione generale cultura. C\u2019\u00e8 il rischio che la promozione culturale venga interpretata in funzione servente e \u201cstrumentale\u201d alle attivit\u00e0 di promozione commerciale, affidando alla medesima DG, accanto alla cura degli Istituti di cultura all\u2019estero e alla diffusione della lingua italiana l\u2019assistenza alle fiere commerciali e all\u2019esportazione degli armamenti. <\/p>\n
Infine, la struttura organizzativa che si va a creare, senza opportuni aggiustamenti, potrebbe finire per verticalizzare e accentrare le decisioni nelle otto super direzioni e nella Segreteria generale, rendendo pi\u00f9 complesso il coordinamento tra le Direzioni stesse e allungando la catena gerarchica tra i singoli uffici e la Segreteria generale.<\/p>\n
Cosa manca <\/b>
La domanda principale da porsi \u00e8, per\u00f2, se il provvedimento di riforma riesca o voglia restituire un indirizzo coerente e unitario alla politica estera italiana attribuendone la responsabilit\u00e0 principale alla Farnesina. Oppure se, sotto la pressione dei tagli di bilancio e delle esigenze di semplificazione amministrativa, ci si accontenti di ridimensionare corpo, ruolo e ambizioni del ministero, magari per riservargli una futura funzione \u201cancillare\u201d alla Presidenza del Consiglio. <\/p>\n
In questo senso, non appare chiara la nuova missione che la riforma attribuirebbe alla Farnesina. Non si comprende, ad esempio, se la divisione nelle due DG tematiche, organizzate nel modo in cui abbiamo detto, preluda a un definitivo \u201cridimensionamento\u201d delle strutture della politica estera italiana, tradizionalmente in bilico tra una vocazione universalista – per storia, diffusione delle comunit\u00e0 italiane all\u2019estero, rilevanza della nostra cultura, attivismo dei nostri imprenditori – e il ridotto peso demografico ed economico del Paese.<\/p>\n
N\u00e9 risulta chiaro come si vogliano risolvere i problemi di coordinamento dell\u2019immagine e della proiezione internazionale dell\u2019Italia, che sono non tanto interni alla Farnesina, quanto di coerenza tra ministeri ed altri enti di promozione, pubblici e privati.<\/p>\n
Nel testo della riforma non si intravede un riequilibrio del rapporto con il Ministero delle Finanze, n\u00e9 tantomeno un \u201dpartenariato\u201d con il Mef; non viene prefigurata l\u2019istituzione o il rafforzamento di organi interministeriali permanenti, come il Consiglio dell\u2019azione esterna o il Consiglio interministeriale proposto, ad esempio, in Francia dal Libro Bianco consegnato a Kouchner. Non si pensa a forme di coordinamento con regioni ed enti locali, n\u00e9 al rilancio di figure come quella dei consiglieri diplomatici; non si affronta la questione del rapporto tra Mae e Ministero dello sviluppo economico in tema di deleghe sul commercio con l\u2019estero e, men che meno, ci si occupa di personale, risorse, sedi estere o della malandata cooperazione italiana. <\/p>\n
Sembrano, peraltro, trascurati aspetti importanti per il miglioramento dell\u2019efficienza e della qualit\u00e0 della pubblica amministrazione, come le funzioni di controllo di gestione sull\u2019impiego delle risorse economiche e di controllo strategico sul perseguimento degli obiettivi politico programmatici, elementi centrali nelle leggi delega sulla riforma della pubblica amministrazione volute dal ministro Brunetta.<\/p>\n
La proposta di riforma offre uno spunto importante e utile per un ripensamento degli strumenti della politica estera italiana. Vale la pena chiedersi, per\u00f2, se proprio per l\u2019importanza delle questioni affrontate non sia giusto prevedere un periodo di riflessione e confronto adeguato, sia in Parlamento che fuori. Magari anche attraverso il coinvolgimento di quella unit\u00e0 strategica istituita presso la Farnesina che nel marzo 2008 ha prodotto un interessante documento strategico sulla politica estera italiana (il Rapporto 2020<\/i>), che varrebbe la pena tenere maggiormente in conto nel momento in cui si attua una riforma di questa portata. <\/p>\n
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Vedi anche:<\/p>\n
R. Matarazzo: Ministero degli esteri, cosa cambia con la riforma<\/u><\/b><\/a><\/p>\n