La diplomazia europea prende forma. Nel progetto che Lady Ashton ha presentato il 25 marzo al Consiglio europeo, il Servizio europeo di azione esterna (Seae) \u00e8 modellato a immagine e somiglianza di molti ministeri degli esteri nazionali: avr\u00e0 un potente segretario generale coadiuvato da due vice, diverse direzioni generali e dei desk sia geografici che tematici. La proposta \u00e8 stata accolta molto freddamente dal Parlamento europeo, le cui istanze sembrano essere state poco ascoltate dalla Ashton, ed \u00e8 maturata in un clima di scontro inter-istituzionale, anche perch\u00e9 il Seae \u00e8 una delle novit\u00e0 pi\u00f9 importanti previste dal Trattato di Lisbona. <\/p>\n
Su organigramma e competenze del nuovo Servizio, criteri di reclutamento del personale e definizione del bilancio \u00e8 battaglia aperta tra i tre attori da cui verranno distaccati i nuovi funzionari del Seae: da un lato la Commissione, che non vuole rinunciare a una parte delle competenze e degli strumenti finanziari (soprattutto in materia di aiuto allo sviluppo, che ammonta a sei miliardi di euro l\u2019anno) con i quali fino ad oggi ha gestito l\u2019azione esterna dell\u2019Ue; dall\u2019altra il Consiglio e gli Stati membri, che spingono per il trasferimento al Seae di diverse funzioni della Commissione. Una contesa nella quale la Ashton, che sulla politica estera prende direttive dal Consiglio ma \u00e8 anche vicepresidente della Commissione, sta faticosamente cercando di non rimanere intrappolata, svolgendo un ruolo di mediazione tanto delicato quanto complesso. <\/p>\n
Struttura e organigramma<\/b>
Missione del nuovo Servizio, secondo il trattato di Lisbona, \u00e8 di affiancare l\u2019Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza dell\u2019Ue (AR) – ma anche il Presidente del Consiglio europeo e quello della Commissione – nello sforzo di razionalizzazione della politica estera europea attraverso un pi\u00f9 efficace coordinamento delle politiche e degli strumenti per la proiezione dell\u2019Ue sulla scena mondiale. <\/p>\n
Dal punto di vista organizzativo, il Seae dipender\u00e0 direttamente dall\u2019Alto Rappresentante, che ne dovr\u00e0 rendere conto sia davanti al Consiglio che al Parlamento. Una volta a pieno regime, il Servizio sar\u00e0 composto per almeno un terzo da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali e per il resto da personale proveniente sia dal Segretariato Generale del Consiglio che dalla Commissione (in larga parte dalla DG per le relazioni esterne). In ogni caso, i funzionari del Seae avranno uno status unico, che sar\u00e0 deciso, previa consultazione del Parlamento (sar\u00e0 consultato anche il sindacato della funzione pubblica dell\u2019Ue). Il numero complessivo dei funzionari dovrebbe aggirarsi, almeno in una prima fase, intorno alle 3.000 unit\u00e0. <\/p>\n
Secondo la proposta della Ashton, il Servizio dovrebbe inoltre essere dotato di un potente segretario generale responsabile della gestione quotidiana del servizio e di due vicesegretari generali. Su questo aspetto si sono incentrate le critiche di molti parlamentari europei, che vorrebbero un segretario generale meno potente e i due vice nominati attraverso un maggiore coinvolgimento del Parlamento. Il centro di coordinamento dell\u2019intelligence (Sitcen), dovrebbe far capo al segretario generale, come anche la direzione generale responsabile delle delegazioni esterne e del bilancio. Delle altre direzioni generali, una dovrebbe avere una proiezione pi\u00f9 globale (diritti umani, non proliferazione, rapporti con l\u2019Onu) e occuparsi del crisis management<\/i>, mentre le altre quattro dovrebbero occuparsi di aree o paesi specifici. Sotto la DG che si occuper\u00e0 delle questioni globali rientrerebbero anche le questioni relative alla Politica di sicurezza e difesa comune (Psdc, secondo la nuova denominazione introdotta con il trattato di Lisbona) e le strutture di pianificazione civile e militare (Military Staff, Crisis Management Planning Directorate, Civilian Planning and Conduct Capability). Nelle DG affari regionali confluirebbero invece gli attuali regional desks<\/i>, ovvero quasi tutta l\u2019attuale DG Relex della Commissione e parte del personale proveniente dalle diplomazie nazionali. In ossequio al principio della \u201cnon duplicazione\u201d, su cui c\u2019\u00e8 ampio consenso, l\u2019obiettivo dichiarato \u00e8 di evitare sovrapposizioni tra i compiti del Seae e quelli della Commissione e del Consiglio.<\/p>\n
Per cercare di assolvere i molteplici incarichi che il Trattato le attribuisce, Lady Ashton sta anche pensando di nominare suoi inviati speciali. Anche se su questo aspetto la proposta \u00e8 meno dettagliata, gli inviati potrebbero essere scelti sia tra i direttori generali, sia tra i commissari all\u2019allargamento, allo sviluppo e agli aiuti umanitari, che il Trattato gi\u00e0 prevede debbano coordinarsi con l\u2019AR. La proposta non specifica se anche i ministri degli esteri dei 27 paesi dell\u2019Ue potranno essere nominati rappresentanti speciali. Questi ultimi, dopo l\u2019entrata in vigore del nuovo Trattato, lamentano di aver perso potere: il Consiglio Affari esteri ormai \u00e8 infatti presieduto dall\u2019AR (anzich\u00e9, come in passato, dal ministro degli esteri della presidenza semestrale) e da un po\u2019 i capi delle diplomazie nazionali non partecipano neanche pi\u00f9 alle riunioni del Consiglio europeo.<\/p>\n
La proposta della Ashton specifica che del Servizio faranno inoltre parte le 136 delegazioni dell\u2019Ue all\u2019estero, che comprenderanno tuttavia anche personale della Commissione che non entrer\u00e0 a far parte del Seae, ma che sar\u00e0 incaricato dell\u2019attuazione delle politiche, come il commercio o l\u2019allargamento (e relativi fondi), di cui la Commissione rimarr\u00e0 responsabile. Ad esempio, il capo della delegazione Ue in Turchia ricever\u00e0 direttive sui rapporti bilaterali dall\u2019AR, mentre sull\u2019allargamento ricever\u00e0 istruzioni dal commissario competente. In un sistema cos\u00ec complesso e un po\u2019 barocco, un coordinamento scarso o inefficace potrebbe indebolire determinare pericolosi effetti boomerang.<\/p>\n
Reclutamento<\/b>
Per la selezione del personale del Servizio ci si baser\u00e0 su criteri meritocratici, ma \u00e8 previsto che si tenga anche conto della necessit\u00e0 di assicurare un equilibrio geografico – fra i vari paesi – e, \u201ctendenzialmente\u201d, anche di genere. Nel Servizio potranno lavorare esperti esterni, anche se in un numero e per periodi di tempo limitati. Il principio della rotazione tra le diverse funzioni verr\u00e0 applicato sia all\u2019interno del quartier generale del Seae, a Bruxelles, sia tra questo e le delegazioni.<\/p>\n
Anche se i meccanismi di reclutamento non sono stati ancora precisati, il personale proveniente dagli Stati membri verr\u00e0 probabilmente selezionato dalle rispettive diplomazie nazionali per poi passare al vaglio di una commissione mista a livello europeo. Quanto alle assunzioni, la proposta specifica invece che faranno capo all\u2019Alto Rappresentante. Tutti saranno inquadrati come agents temporaires <\/i>(non come Esperti nazionali distaccati – End). Tuttavia, almeno all\u2019inizio, molte delle nuove posizioni del Seae coincideranno con quelle attuali della DG Relex della Commissione. Non \u00e8 quindi chiaro come verranno assegnati i nuovi incarichi: come \u00e8 immaginabile, molti funzionari della Commissione si oppongono ad essere sostituiti da personale proveniente dal Consiglio o dagli Stati membri. Per risolvere questo problema sono state avanzate varie proposte. A un estremo c\u2019\u00e8 chi suggerisce l\u2019azzeramento di tutte le posizioni e la nomina dei nuovi responsabili tramite una competizione aperta; all\u2019altro estremo chi invece vorrebbe che le nuove posizioni all\u2019interno del Seae vadano ai funzionari della DG Relex che oggi si occupano delle relative materie. A prevalere sar\u00e0 probabilmente una soluzione intermedia, con una buona quota di posizioni dell\u2019ex DG Relex rimesse in ballo, e altre che rimarranno, almeno nella fase iniziale, ai funzionari della Commissione.<\/p>\n
Nell\u2019aspra battaglia inter-istituzionale e tra diplomazie europee che si sta consumando a Bruxelles, la diplomazia italiana fa la sua parte cercando di arginare il protagonismo dei soliti britannici, francesi e tedeschi. Anche se non \u00e8 ancora definito il numero dei funzionari del Servizio quando sar\u00e0 a pieno regime, il ministero degli Esteri ha gi\u00e0 concluso un accordo con quello dell\u2019Economia che prevede nei prossimi cinque anni concorsi per l\u2019assunzione di 35 nuovi diplomatici, invece dei 25 del passato: parte dei nuovi assunti andr\u00e0 a sostituire il personale che verr\u00e0 gradualmente distaccato a Bruxelles.<\/p>\n
Strumenti e competenze <\/b>
D’ora in avanti Lady Ashton sar\u00e0 dunque impegnata in una intensa campagna per la conquista del pi\u00f9 ampio consenso possibile sulla sua proposta: entro fine aprile \u2013 scadenza che per\u00f2 molto difficilmente verr\u00e0 rispettata – il Consiglio dovrebbe assumere, \u201cprevia consultazione del Parlamento europeo e previa approvazione della Commissione\u201d (Art. 27.3 del Tue) la Decisione formale che dar\u00e0 avvio alla vera e propria costituzione del Servizio. Se in questa prima fase il ruolo del Parlamento europeo sar\u00e0 meramente consultivo, esso diverr\u00e0 determinante nel passaggio successivo: l\u2019approvazione del regolamento finanziario e dello statuto dei funzionari del Seae. Anche per questo la Ashton non potr\u00e0 sottovalutare le molteplici istanze che gi\u00e0 si stanno manifestando in Parlamento, a partire dalle proteste dei rappresentanti dei paesi pi\u00f9 piccoli, che si sentono esclusi dal dibattito sulla formazione del Servizio. <\/p>\n
Ampio consenso sembra esistere sul fatto che la politica commerciale, la cooperazione allo sviluppo, gli aiuti umanitari e la politica di allargamento rimangano di competenza della Commissione. Gli strumenti della politica estera e di sicurezza comune (Pesc) e della politica di sicurezza e difesa comune (Psdc) verranno invece gestiti, come si \u00e8 detto, dal Seae. <\/p>\n
Ma \u00e8 sugli aiuti allo sviluppo che si incentra lo scontro pi\u00f9 aspro. La proposta prevede che al Servizio facciano capo le prime tre fasi, pi\u00f9 strategiche, della programmazione degli aiuti, mentre la Commissione rimarrebbe responsabile della parte pi\u00f9 esecutiva. La proposta chiarisce comunque che il Seae dovr\u00e0 assicurare la coerenza tra le priorit\u00e0 generali della politica estera dell\u2019Ue e quelle nella politica di sviluppo, tenendo conto delle competenze della Commissione sul campo; dovr\u00e0 infine essere garantita maggiore trasparenza normativa e finanziaria nella fase di attuazione dei progetti. <\/p>\n
Pur tra molte tensioni e rivalit\u00e0, il nuovo Servizio diplomatico europeo inizia dunque ad assumere una forma che ricorda, a livello embrionale, quella di un vero e proprio ministero degli Esteri o della Difesa dell\u2019Ue. Ma i rischi di sovrapposizione o competizione interna possono ancora compromettere la sua missione principale, quella di accrescere la coerenza e l\u2019efficacia della politica estera europea. Nei prossimi mesi sapremo se le leadership europee saranno state all\u2019altezza della sfida, che \u00e8 indubbiamente una delle pi\u00f9 impegnative poste dall\u2019attuazione del Trattato di Lisbona.<\/p>\n
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Vedi anche:<\/p>\n
Testo della proposta di organizzazione e funzionamento del nuovo Servizio di Azione esterna dell’Unione europea<\/a><\/u><\/b> presentata il 25 marzo 2010 al Consiglio europeo da Lady Ashton<\/p>\n A. Missiroli: La marcia a tappe verso il servizio diplomatico dell’Ue<\/u><\/b><\/a><\/p>\n M. Comelli: Le potenzialit\u00e0 della politica estera europea con il Trattato di Lisbona<\/u><\/b><\/a><\/p>\n