Lady Ashton \u00e8 riuscita a superare quasi indenne l\u2019ultimo ostacolo sulla strada del nuovo Servizio diplomatico europeo (Seae), che entrer\u00e0 in funzione con ogni probabilit\u00e0 subito dopo l\u2019estate. L\u2019accordo recentemente raggiunto tra l\u2019Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza dell\u2019Ue (AR) e il Parlamento europeo (Pe) sull\u2019organizzazione e il funzionamento del Seae, salvaguarda i punti di fondo del compromesso che era stato sottoscritto a fine aprile con gli Stati membri, anche se riconosce al Pe un maggior ruolo di controllo sulla politica estera e sull\u2019azione esterna dell\u2019Ue.<\/p>\n
Banco di prova<\/b>
Il Seae \u00e8 l\u2019anello centrale del nuovo sistema di politica estera europea previsto dal Trattato di Lisbona. Per la sua completa entrata a regime ci vorr\u00e0 ancora molto tempo, forse l\u2019intera legislatura europea attuale. Sar\u00e0 uno dei principali banchi di prova dell\u2019attuazione del nuovo trattato.<\/p>\n
Quando Lady Ashton aveva presentato la prima proposta sul Seae, a fine marzo, il Parlamento aveva immediatamente sollevato, per voce unanime dei tre principali gruppi parlamentari (Ppe, Asde e Alde, pur se con vari dissensi), una serie di obiezioni all\u2019impianto del progetto. Al centro dello scontro \u00e8 stata la natura e la collocazione istituzionale del nuovo Servizio. Il Parlamento si \u00e8 fino all\u2019ultimo opposto all\u2019idea, che alla fine \u00e8 invece prevalsa, che il Seae dovesse essere un servizio sui generis<\/i>, autonomo sia dalla Commissione che dal Segretariato del Consiglio, pur essendo a questi strettamente collegato. <\/p>\n
Per il Pe, il Seae doveva essere invece inserito all\u2019interno della struttura della Commissione, sia dal punto di vista amministrativo che di bilancio. Secondo il Pe questa soluzione avrebbe infatti garantito alla Commissione di continuare ad esercitare un controllo diretto sulla programmazione degli strumenti finanziari dell\u2019azione esterna (che rientrer\u00e0 tra le competenza del Servizio) e sulle delegazioni dell\u2019Unione all\u2019estero, garantendo un pi\u00f9 efficace coordinamento e salvaguardando la dimensione \u201ccomunitaria\u201d dell\u2019azione esterna.<\/p>\n
Ma nel Seae rientreranno anche le strutture che presiedono al funzionamento della Politica estera e di sicurezza Comune (Pesc) e della Politica di sicurezza e di difesa comune (Psdc), la cui gestione ha un carattere strettamente intergovernativo, e questo rendeva la proposta del Pe particolarmente indigeribile non solo per gli Stati membri, ma anche per la stessa AR. L\u2019inserimento del Seae nella Commissione avrebbe implicato, per altro, anche una forzatura rispetto al Trattato di Lisbona, che contiene specifiche limitazioni a possibili interpretazioni \u201cevolutive\u201d in ambito Pesc e Psdc, come chiaramente indicato anche nelle dichiarazioni 13 e 14 sulla politica estera allegate al Trattato.<\/p>\n
Aiuti allo sviluppo<\/b>
Il compromesso raggiunto con il Parlamento al termine di un braccio di ferro durato vari mesi, mantiene l\u2019autonomia amministrativa e di bilancio del Servizio, pur prevedendo un leggero spostamento (rispetto al testo di aprile) degli equilibri complessivi del Seae a favore della Commissione. Sul controllo degli strumenti finanziari dell\u2019azione esterna, e in particolare di quelli per gli aiuti allo sviluppo,si \u00e8 registrato lo scontro pi\u00f9 aspro. La gestione dei programmi per l\u2019azione esterna dell\u2019Ue rimarr\u00e0 sotto la diretta responsabilit\u00e0 della Commissione, mentre al Seae far\u00e0 capo la loro programmazione strategica. All\u2019AR l\u2019ambizioso compito di garantire il coordinamento e l\u2019armonizzazione complessiva della struttura.<\/p>\n
Nel caso dei fondi per gli aiuti allo sviluppo (il cespite pi\u00f9 ricco del bilancio dell\u2019azione esterna, ammontando a circa sei miliardi di euro all\u2019anno), la responsabilit\u00e0 non solo della gestione, ma anche della programmazione continuer\u00e0 a rimanere tuttavia nelle mani del Commissario competente, il lettone Andris Piebalgs (e che siede anche, a nome del collegio, nel Consiglio affari esteri presieduto dalla Ashton), che insieme all\u2019AR sottoporr\u00e0 le decisioni al collegio dei commissari. Il Parlamento l\u2019ha inoltre spuntata sull\u2019introduzione di una quota minima (60%) di funzionari del Seae che dovr\u00e0 provenire dai ranghi delle istituzioni comunitarie.<\/p>\n
Per limitare i poteri del Segretario generale \u201cesecutivo\u201d che sar\u00e0, sotto l\u2019autorit\u00e0 dell\u2019AR, a capo del Seae (il nome pi\u00f9 accreditato continua a essere quello del dell\u2019ambasciatore di Francia a Washington, Pierre Vimont) il Parlamento ha ottenuto la creazione della figura di un direttore generale responsabile del bilancio e dell\u2019amministrazione del Servizio che, con ogni probabilit\u00e0, proverr\u00e0 dai ranghi della Commissione. I nomi degli italiani pi\u00f9 accreditati per questo o per altri incarichi di primo livello sono quelli di Stefano Sannino, attuale direttore generale aggiunto della Dg Relex e di Stefano Manservisi, direttore generale allo Sviluppo e alle relazioni con i paesi Acp, entrambi nella Commissione, anche se il primo \u00e8 diplomatico di carriera, fatto non secondario per le delicate trattative dei prossimi mesi.<\/p>\n
Trasparenza e ambizione<\/b>
Poich\u00e9 il Parlamento ha puntato, tramite il negoziato sul Seae, ad accrescere il suo controllo complessivo sulla politica estera dell\u2019Ue (sulla base dell\u2019ambizioso modello del Congresso americano), il successo pi\u00f9 importante riguarda probabilmente gli accresciuti poteri che avr\u00e0 sia sul bilancio dell\u2019azione esterna che su quello della Pesc. Oltre, comunque, all\u2019importante voce in capitolo su ampia parte delle finanze del Servizio. L\u2019AR sar\u00e0 poi tenuto a informare per tempo il Parlamento su tutte le principali decisioni strategiche e politiche che adotter\u00e0, in ossequio all\u2019art. 36 del Tue, e alcuni parlamentari potranno, su richiesta del presidente della Commissione esteri, avere accesso a informazioni confidenziali e a documenti classificati sulle missioni civili e militari dell\u2019Ue. Obiettivo anche quest\u2019ultimo inseguito da molti anni. <\/p>\n
I capi delle delegazioni dell\u2019Unione freschi di nomina verranno inoltre auditi dal Pe prima di assumere il loro incarico nelle sedi strategicamente pi\u00f9 importanti e, insieme ai capi delle missioni Psdc e a funzionari di alto livello del Seae dovranno presentare costanti rapporti al Parlamento. Nel caso in cui l\u2019AR non fosse nelle condizioni di intervenire in una plenaria del Pe, potr\u00e0 essere sostituita solo o da un Commissario competente o, per questioni riguardanti la Pesc, dal ministro degli esteri del paese che detiene la presidenza di turno. Questo complesso di impegni dell\u2019AR \u00e8 contenuto in un\u2019apposita dichiarazione dell\u2019AR sul controllo e la trasparenza dell\u2019azione esterna, che verr\u00e0 allegata alla decisione istitutiva del Seae che il Consiglio adotter\u00e0 ufficialmente a luglio, dopo il parere dell\u2019Assemblea di Strasburgo.<\/p>\n
Non \u00e8 affatto scontato che il complesso meccanismo messo in piedi a Bruxelles riesca nell\u2019obiettivo di rendere la proiezione esterna dell\u2019Ue pi\u00f9 coerente e efficace. Anzi, a Bruxelles e nelle capitali sono in molti a scommettere sul suo fallimento. Ma in molti casi sono gli stessi che alla vigilia dell\u2019entrata in vigore del Trattato di Lisbona presagivano l\u2019imminente avvio di una confusa guerra di potere tra le nuove figure istituzionali dell\u2019Ue, destinata a paralizzare definitivamente l\u2019Unione. Si trattava di una previsione naufragata davanti all\u2019intelligente sforzo unitario condotto dalle principali cariche istituzionali europee per affrontare la crisi economica. Cui, purtroppo, continua troppo spesso a corrispondere un atteggiamento degli stati membri grettamente arroccato nella difesa dei propri fortini assediati. Le nuove istituzioni create dal Trattato di Lisbona hanno in s\u00e9 tutte le potenzialit\u00e0 per poter far compiere all\u2019azione esterna dell\u2019Unione un passo avanti, compatibilmente con il difficilissimo contesto internazionale. <\/p>\n
Il Seae \u00e8 l\u2019anello centrale del nuovo \u201csistema\u201d di politica estera europea configurato dal nuovo Trattato e sar\u00e0 il pi\u00f9 importante banco di prova del suo successo. Quello che conta \u00e8 che il nuovo Servizio aiuti l\u2019AR a coordinare meglio le scelte di politica estera compiute in un contesto intergovernativo, con le politiche e gli strumenti finanziari gestiti dalla Commissione. Con l\u2019obiettivo non ancora di avere una politica estera unica dell\u2019Ue, ma una politica estera in grado di utilizzare tutti propri strumenti in maniera pi\u00f9 efficace e coerente.<\/p>\n
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Vedi anche:<\/p>\n
M. Comelli, R. Matarazzo: La coerenza della politica estera europea alla prova: il nuovo Servizio europeo per l\u2019azione esterna<\/u><\/b><\/a> <\/p>\n M. Comelli e R. Matarazzo: Parlamento europeo all’offensiva sulla politica estera<\/u><\/b><\/a> <\/p>\n