In periodi di devoluzioni promesse, un silenzio assordante circonda un tema essenziale per la misurazione della maturit\u00e0 e della capacit\u00e0 istituzionale delle Regioni: la loro politica estera, le regole con cui pu\u00f2 essere svolta e i limiti che incontra. La riforma costituzionale sottoposta al referendum di giugno si disinteressa completamente dell\u2019argomento, lasciando inalterata sul punto la previsione dell\u2019attuale art. 117 della costituzione, che dal 2001 attribuisce alle Regioni italiane il potere di concludere veri e propri trattati internazionali, ma riserva allo Stato la competenza esclusiva in tema di politica estera.<\/p>\n
La legge generale di attuazione della riforma del 2001 (n. 131\/2003) specifica le modalit\u00e0 dell\u2019azione internazionale delle Regioni, ricalcando in gran parte le regole gi\u00e0 stabilite da norme precedenti. Il risultato? Tutto come prima. Le attivit\u00e0 estere regionali vanno teoricamente comunicate al Governo affinch\u00e9 questo ne valuti la compatibilit\u00e0 con la politica estera nazionale, ma la comunicazione avviene assai di rado; in caso di conflitto su un\u2019attivit\u00e0 estera regionale decide la Corte costituzionale, che di regola si limita a verificare il rispetto della procedura.<\/p>\n
La situazione \u00e8 sostanzialmente invariata dalla fine degli anni \u201970, nonostante il parallelo sviluppo di una parabola legislativa e costituzionale che si \u00e8 progressivamente interessata sempre pi\u00f9 alle attivit\u00e0 estere delle Regioni fino alla loro costituzionalizzazione nel 2001, per poi riportarle nell\u2019oblio. Al di sotto di questa superficie normativa, tuttavia, vi \u00e8 un brulicare di attivit\u00e0 estere delle Regioni italiane, in molti casi espressione di una vera \u201cpolitica\u201d estera che per\u00f2 alle Regioni \u00e8 preclusa. Dove sta il busillis?<\/p>\n
Una questione di autonomia<\/b>
L\u2019autonomia politica delle Regioni non pu\u00f2 essere esercitata senza una sia pur circoscritta politica estera. L\u2019interdipendenza delle decisioni, l\u2019evaporazione dei confini rispetto a politiche complesse e interconnesse, l\u2019impossibilit\u00e0 di determinare in anticipo la dimensione interna o esterna di una norma o di un comportamento istituzionale, fanno della politica estera un elemento essenziale dell\u2019autonomia regionale. Negare una dimensione estera all\u2019autonomia politica delle Regioni significherebbe negare in principio la stessa sopravvivenza di tale autonomia. Nei fatti, anche la politica estera, massima espressione della sovranit\u00e0 statale, dunque intrinsecamente unitaria e non frazionabile, diviene quindi necessariamente un elemento condiviso tra la dimensione statale e quella sub-statale.<\/p>\n
L\u2019inscindibile connessione tra autonomia politica tout court ed elaborazione da parte delle Regioni di una propria politica estera \u00e8 dimostrata dal rapporto di proporzionalit\u00e0 che intercorre tra le due. Quanto maggiore \u00e8 il grado di autonomia reale, di effettiva capacit\u00e0 politica e istituzionale di una Regione, tanto pi\u00f9 sviluppata sar\u00e0 la sua politica estera. In tutte le Regioni a maggiore vocazione autonomistica si \u00e8 passati dall\u2019avvio quasi casuale di relazioni internazionali alla loro razionalizzazione nel quadro di una pianificazione strategica, gestita da apposite strutture amministrative con autonoma dotazione finanziaria.<\/p>\n
Da mero elemento accessorio, la proiezione internazionale sempre pi\u00f9 spesso diviene impulso della crescita della capacit\u00e0 autonomistica. La politica estera regionale ha come oggetto prevalentemente la proiezione economica della Regione, secondo le vocazioni dei rispettivi territori, ma assai importante risulta anche la visibilit\u00e0 politica, garantita soprattutto dalla cooperazione allo sviluppo, non a caso un settore recentemente oggetto di diversi conflitti tra Stato e Regioni. Grande importanza assumono poi i rapporti con l\u2019Unione europea: \u00e8 difficile negare, ad esempio, la dimensione politica dell\u2019associazionismo regionale che va sviluppandosi in Europa, come dimostra, per tutte, la recente dichiarazione di Monaco del club delle Regioni con competenza legislativa, volta a predisporre una piattaforma negoziale per la riconfigurazione del ruolo delle Regioni nella struttura costituzionale europea.<\/p>\n
Il ruolo delle norme<\/b>
Il problema \u00e8 che le Regioni possono compiere attivit\u00e0 internazionali ma in nessun caso possono avere una politica estera, come recentemente ribadito con forza dalla Corte costituzionale (sent. 211\/2006). Ma dove corre il confine? Quando la sommatoria di attivit\u00e0 estere coordinate e volte alla proiezione internazionale dell\u2019autonomia regionale esce dal limite del legittimo (attivit\u00e0 internazionali) per entrare in quello dell\u2019illecito (politica estera?). La realt\u00e0 \u00e8 che tutte queste attivit\u00e0 si svolgono nella penombra dell\u2019impianto normativo e il buon esito delle singole iniziative estere regionali \u00e8 demandato pi\u00f9 al caso che alla prescrizione giuridica.<\/p>\n
Questa prevede che, per essere al sicuro, le Regioni debbano comunicare tutto al Governo, competente a valutare se le azioni siano o meno conformi alla politica estera nazionale, di cui esso \u00e8 l\u2019unico responsabile. Il che comporta evidenti problemi di ordine pratico (\u00e8 possibile comunicare ogni viaggio di un assessore o di un funzionario regionale?) e teorico (come si determina quale atto costituisca manifestazione di una politica estera e quale no?), e soprattutto un clima di sospetto reciproco, fatto di timori (spesso giustificati) di invasioni di campo.<\/p>\n
\u00c8 evidente un deficit normativo che finisce per rendere aleatori i confini di un tema sempre pi\u00f9 centrale. L\u2019equivoco dell\u2019impianto costituzionale e legislativo sta nel considerare la politica estera come una materia, assoggettabile al riparto di competenze, anzich\u00e9 come un procedimento per coordinare la cooperazione tra Stato e Regioni. La conseguenza sono regole sostanzialmente inapplicabili e somma discrezionalit\u00e0 nella valutazione, quando occorrerebbero piuttosto istituti e procedure in cui possano realizzarsi la concertazione tra Stato e Regioni, l\u2019informazione preventiva, il superamento del clima di sospetto. Pi\u00f9 che un riparto di competenze serve dunque una cornice procedurale ragionevole e cooperativa, con intese generali che coprano le azioni successive.<\/p>\n
Non provvedervi significa lasciare che la vitalit\u00e0 con cui negli ultimi decenni si \u00e8 sviluppata la politica estera delle Regioni e delle Province autonome italiane continui a svolgersi nella penombra della (poco utile) disciplina statale, e parallelamente ad essa, senza garanzie n\u00e9 per lo Stato n\u00e9 per le Regioni.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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