A fine luglio i ministri degli Esteri dell\u2019Unione europea hanno approvato \u201cla decisione che fissa l\u2019organizzazione e il funzionamento del Servizio europeo per l\u2019azione esterna\u201d (Seae, nell\u2019acronimo italiano). La decisione prescrive con minuzia i vari elementi costitutivi del nuovo Servizio. La via \u00e8 quindi libera per la sua messa in funzione, a cominciare dalla nomina di un Segretario Generale e dall\u2019attribuzione di una dotazione finanziaria. \u00c8 previsto che diventi operativo entro la fine dell\u2019anno. Sar\u00e0 ministero degli Esteri e, allo stesso tempo, embrione di ministero della Difesa, poich\u00e9 le attuali strutture militari dell\u2019Ue sono trasferite tali e quali al nuovo Servizio.<\/p>\n
Big bang a fine anno<\/b>
Fatto raro a Bruxelles, questa importante decisione \u00e8 avvenuta celermente, in soli otto mesi dall\u2019entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Come ha notato Raffaello Matarazzo su questa rivista, Stati membri e istituzioni Ue (Parlamento europeo, Consiglio e Commissione) hanno saputo evitare logoranti contrapposizioni sulla collocazione istituzionale del Seae. Merito per questo iter senza scosse va riconosciuto alla tanto bistrattata Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza, Catherine Ashton, la cui proposta di decisione di fine marzo, che disegnava un ambizioso profilo del Seae per status, risorse e poteri, ha fornito la base per il testo finale.<\/p>\n
Significativa anche la scelta dei tempi. La Ashton \u2013 e con lei gli Stati membri – hanno optato per il \u201cbig bang\u201d: i massicci trasferimenti di personale e di funzioni dalle attuali istituzioni al nuovo Servizio saranno effettuate in blocco il 1\u00b0 gennaio 2011, e non \u201ca tappe\u201d su pi\u00f9 anni, come sostenevano autorevoli voci a Bruxelles. Il Seae sar\u00e0 dunque pienamente funzionante fin dall\u2019anno prossimo. Successive integrazioni di personale o aggiustamenti organizzativi potranno migliorarne ulteriormente le prestazioni.<\/p>\n
Autonomia funzionale<\/b>
Il Seae \u00e8 \u201cfunzionalmente autonomo\u201d. Distinto rispetto alle altre istituzioni dell\u2019Unione, esso \u00e8 responsabile solo nei confronti dell\u2019Alto Rappresentante, da cui dipende. Quest\u2019ultimo – non il Servizio \u2013 \u00e8 sottoposto al controllo politico del Parlamento europeo. Esso non potr\u00e0 quindi accettare istruzioni da altri soggetti. Cooperer\u00e0 con le diplomazie nazionali e con le altre istituzioni dell\u2019Unione su un piede di parit\u00e0, il che dovrebbe facilitarne l\u2019affermazione come dinamico attore internazionale.<\/p>\n
L\u2019autonomia del Seae \u00e8 poi garantita dal potere che gli \u00e8 stato conferito di preparare e gestire il proprio bilancio di funzionamento. Un altro prezioso asset \u00e8 la capacit\u00e0 giuridica che gli \u00e8 stata attribuita: il Servizio potr\u00e0 negoziare accordi (per esempio, con paesi terzi) o contratti (per il proprio funzionamento) in prima persona. La rappresentanza dell\u2019Ue negli organismi internazionali ne sar\u00e0 facilitata. <\/p>\n
Personale e risorse<\/b>
L\u2019allegato alla decisione istitutiva del Seae elenca in dettaglio le entit\u00e0 della Commissione e del Consiglio che gli saranno trasferite in blocco. Essenzialmente si tratta delle strutture di gestione della Politica di sicurezza e difesa comune e di quelle per la gestione delle relazioni esterne delle due istituzioni, oltre alle 130 delegazioni della Commissione in paesi terzi o presso organismi internazionali. Vi si aggiungono altre strutture della Commissione relative alla cooperazione allo sviluppo.<\/p>\n
Il Seae comincer\u00e0 quindi ad operare, disponendo di imponenti risorse umane, di funzionamento e organizzative. Mancano dati ufficiali, ma gli osservatori hanno calcolato che l\u2019organico iniziale sar\u00e0 di circa 7.000 unit\u00e0 divise tra l\u2019amministrazione centrale a Bruxelles e la fitta rete di ambasciate nel mondo. Un organico che non ha nulla da invidiare a quello del Dipartimento di Stato degli Stati Uniti ed \u00e8 ben superiore a quello della Farnesina o dei ministeri degli Esteri dei maggiori paesi europei. A queste risorse si aggiungeranno quelle che si renderanno necessarie o saranno convenute in futuro nel quadro delle procedure di bilancio.<\/p>\n
Occorre poi sottolineare il contributo di personale che sar\u00e0 dato dalle diplomazie nazionali. Quando il Seae avr\u00e0 raggiunto la piena capacit\u00e0 operativa, \u201calmeno un terzo del suo staff\u201d sar\u00e0 rappresentato da personale dei servizi diplomatici degli Stati membri nominati come agenti temporanei per una durata di massima di otto anni e con statuto (remunerazione, diritti e obbligazioni, etc.) identico a quello dei funzionari in provenienza dalla funzione pubblica europea.<\/p>\n
Questo massiccio innesto di diplomatici degli Stati membri, verosimilmente in posizioni dirigenziali, amplier\u00e0 ulteriormente l\u2019organico del Seae. Il punto cruciale \u00e8 per\u00f2 un altro: quanto peseranno i vari interessi nazionali? C’\u00e8 il rischio che ne vengano compromesse coesione e operativit\u00e0 del Seae? \u00c8 un pericolo reale, anche se l\u2019esperienza dimostra che non va esagerato. I diplomatici degli Stati membri, quando in passato prestati alle strutture dell\u2019Unione, hanno dato prova di correttezza e lealt\u00e0 europee, oltre che di una professionalit\u00e0 utile alla formazione del personale europeo. La scommessa \u00e8 che l\u2019esperienza di sempre pi\u00f9 numerosi diplomatici nazionali nel Seae serva a sviluppare una cultura e uno spirito cooperativo a vantaggio dell\u2019Ue. A giudicare dall\u2019interesse manifestato da un buon numero di diplomatici, anche di rango, degli Stati membri, si direbbe che l\u2019attrazione del nuovo Servizio \u00e8 forte, tale da ridurre il rischio che eccessive interferenze nazionali ne annacquino il profilo trasnazionale.<\/p>\n
Centralit\u00e0 istituzionale<\/b>
Come previsto dal Trattato di Lisbona, compito primario del Seae \u00e8 di assistere l\u2019Alto rappresentante nell\u2019adempimento del suo mandato, che \u00e8 molto complesso e impegnativo. L\u2019Alto rappresentante \u00e8 infatti guida della politica estera e di sicurezza comune, Presidente del Consiglio \u201cAffari Esteri\u201d e vicepresidente della Commissione con responsabilit\u00e0 per le relazioni esterne. Secondo la decisione di fine luglio, il Seae assister\u00e0 anche il Presidente del Consiglio europeo (Van Rompuy) e della Commissione (Barroso) nell\u2019esercizio delle loro funzioni nel campo delle relazioni esterne. Quali siano le funzioni precise di ciascuno di loro e dell\u2019Alto Rappresentante \u00e8 tutt\u2019altro che chiaro (i prossimi vertici internazionali saranno occasione per fare chiarezza). La disposizione concernente il Seae \u00e8 sufficientemente vaga da non creargli obbligazioni immediate nei confronti dei due presidenti, ma al contempo tale da rafforzarne la centralit\u00e0 istituzionale.<\/p>\n
Sostanziali sono poi i poteri del Seae nel campo della gestione dei Fondi Ue per la cooperazione esterna, in particolare quelli per lo sviluppo, il vicinato e la promozione dei diritti dell\u2019uomo. Si tratta di circa 12 miliardi di euro all\u2019anno che, tradizionalmente gestiti dalla Commissione, possono rappresentare una leva essenziale di politica estera. In avvenire, il Seae avr\u00e0 anche la responsabilit\u00e0 di preparare le decisioni della Commissione concernenti il ciclo di programmazione della spesa dei Fondi e sar\u00e0 associato alla loro gestione. L\u2019Alto Rappresentante e il Seae avranno invece la responsabilit\u00e0 delle azioni condotte con gli strumenti finanziari di carattere pi\u00f9 politico, quali i fondi Pesc, l\u2019osservazione elettorale e la comunicazione.<\/p>\n
In conclusione, status, risorse e funzioni evidenziano che il Seae sar\u00e0 creatura robusta. Potr\u00e0 fare quanto \u00e8 finora mancato all\u2019Unione: elaborare strategie coerenti al servizio degli interessi europei, mettendole poi in opera con l\u2019ausilio delle sue molteplici capacit\u00e0 di azione. Per popolazione, conoscenze, livelli di sviluppo e regimi politici l\u2019Unione europea pu\u00f2 essere uno dei pi\u00f9 importanti attori sulla scena mondiale. Il Servizio europeo per l\u2019azione esterna \u00e8 strumento creato a tal fine. Niente pi\u00f9 che uno strumento, per\u00f2. Occorrer\u00e0 la volont\u00e0 e la capacit\u00e0 di sfruttarne al meglio le potenzialit\u00e0.<\/p>\n
Vedi anche:<\/p>\n
R. Matarazzo Servizio diplomatico europeo ai nastri di partenza<\/u><\/b><\/a><\/p>\n