La cooperazione allo sviluppo pu\u00f2 essere ancora considerata una politica nazionale o \u00e8 stata ormai declassata alla dimensione, pur importante, di generica solidariet\u00e0 caritatevole? La domanda si impone anche alla luce della graduale marginalizzazione di questa politica nel contesto della politica estera italiana. I dati allarmanti della legge di stabilit\u00e0 e del Bilancio di previsione per il 2011, appena presentati alla Camera dei Deputati, prevedono 179 milioni di euro per il finanziamento della Legge 49 sulla cooperazione, un sostanziale dimezzamento rispetto allo scorso anno e una differenza oramai abissale rispetto agli oltre 700 milioni previsti per il 2008.<\/p>\n
Tuttavia, in Italia il nodo dell\u2019Aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) non risiede soltanto nelle poche risorse di bilancio che vi vengono destinate, quanto nella scarsa convinzione che le \u00e9lites politiche hanno del suo ruolo politico e strategico. \u00c8 questa debolezza strutturale, al di l\u00e0 della retorica cui spesso si ricorre, che espone il bilancio della cooperazione al progressivo ridimensionamento di spese considerate \u201csuperflue\u201d e non strettamente funzionali alla politica estera italiana.<\/p>\n
Occorre, dunque, un ripensamento strategico che torni a sottolineare la rilevanza della politica estera nell\u2019ambito delle politiche nazionali, aumentandone e riqualificandone investimenti e dotazioni, e che ridefinisca, in questa nuova cornice, anche il ruolo \u201cpolitico\u201d della cooperazione.<\/p>\n
Poche risorse\u2026 <\/b>
La mancata applicazione dei principi della legge 49 del 1987, che definisce la cooperazione \u201cparte integrante della politica estera dell\u2019Italia\u201d \u00e8 alla radice del declinante livello quantitativo dell\u2019Aps italiano (inferiore allo 0,2% del Pil, meno della met\u00e0 della media europea, meno di un terzo di quanto saremmo tenuti a dare) cos\u00ec come delle molte incoerenze e defaillance <\/i>nell\u2019attuale sistema della cooperazione in Italia.<\/p>\n
I tre grandi \u201ccooperatori\u201d (esteri, finanze e sistema della coooperazione decentrata, ossia regioni ed enti locali) gestiscono ognuno una quota degli oltre 3 miliardi di euro (3,3 nel 2008 secondo la Peer review dell\u2019Ocse\/Dac) destinati all\u2019Aps. Nessuno di questi, per\u00f2, ha il timone di questa politica: il Ministero degli Esteri, che pure dispone di struttura, cultura e responsabilit\u00e0 per coordinare, gestisce circa il 20% delle risorse, a fronte delle ingenti risorse che il Ministero delle Finanze distribuisce tra Unione europea (un miliardo di euro l\u2019anno), banche, fondi (oltre 600 milioni nel 2009) e altre organizzazioni internazionali.<\/p>\n
\u2026e scarso coordinamento<\/b>
Il coordinamento tra i diversi attori \u00e8 molto debole: tra Mae e Mef esiste uno scambio di informazioni non strutturato, assicurato dalla Segreteria generale della Farnesina, mentre la \u201ccooperazione decentrata\u201d si muove in totale autonomia, spingendo fino al limite le prerogative costituzionalmente riconosciute nel settore a regioni ed enti locali.<\/p>\n
Il peso eccessivo della cooperazione \u201cmultilaterale\u201d (i contributi che l\u2019Italia versa alle varie organizzazioni internazionali che si occupano di sviluppo) \u00e8 poi emblematico della consapevole rinuncia a una vera \u201cpolitica\u201d nazionale del settore. L\u2019Italia destina infatti al canale \u201cmultilaterale\u201d il 60% dell\u2019intero fondo Aps (il triplo della media dei paesi Ocse) non perch\u00e9 voglia affermare un particolare sostegno politico al multilateralismo, ma pi\u00f9 semplicemente perch\u00e9 si trova pi\u00f9 pratico pagare una quota di capitale e delegare ad altri la gestione dei progetti. Il risvolto negativo di questo approccio \u00e8 la rinuncia a partnership di sviluppo bilaterali, e l\u2019assenza di voce in capitolo sulle strategie di azione.<\/p>\n
Sfida europea<\/b>
A creare ulteriori preoccupazioni, infine, \u00e8 il crescente ruolo dell\u2019Ue in tema di cooperazione, vista l\u2019impreparazione dell\u2019Italia a svolgere un ruolo incisivo a Bruxelles. Lo scarso coordinamento, l\u2019inesistenza di una visione d\u2019insieme e di una strategia di cooperazione \u201corganica\u201d alla politica estera, potrebbero determinare una marginalizzazione del paese in un settore che a livello Ue conta un bilancio annuale di oltre 10 miliardi di euro.<\/p>\n
Lo sforzo europeo di razionalizzare gli interventi nazionali, individuando paesi capofila che coordinino l\u2019azione dei singoli Stati nei paesi beneficiari, potrebbe rendere evidente la difficolt\u00e0 dell\u2019Italia ad esprimere pareri di peso e ad esercitare un\u2019influenza politica sui tavoli europei, con il rischio di veder ridotta la presenza della cooperazione italiana in aree, come il Corno d\u2019Africa o il Mediterraneo, in cui pure il paese vanta una presenza storica. <\/p>\n
La cooperazione non pu\u00f2 che essere parte di un tutto, la politica estera italiana, che a sua volta deve voler riaffermare un ruolo per il paese basato su una visione politica pi\u00f9 chiara. Le due cose vanno insieme.<\/p>\n
L\u2019annuario 2010 su \u201cLa politica estera dell\u2019Italia\u201d, curato dallo Iai e dall\u2019Ispi, propone, a titolo esemplificativo, alcune delle possibili strategie di politica estera che l\u2019Italia potrebbe perseguire in futuro. In alcuni di questi scenari, la cooperazione internazionale manterrebbe un ruolo marginale: si pensi alle varie declinazioni di una strategia difensiva di \u201cripiegamento nazionalistico\u201d, quali la ricerca di \u201calleanze speciali\u201d, la c.d. \u201cdiplomazia degli affari\u201d o di \u201cpiccolo cabotaggio\u201d: tutti approcci che portano a rinunciare all\u2019assunzione di un ruolo politico autonomo e significativo a livello internazionale.<\/p>\n
Altre possibili strategie – come il \u201cmultilateralismo attivo\u201d o \u201cl\u2019idealismo delle nobili cause\u201d – sono invece caratterizzate da una nuova ambizione, in cui una vera politica di cooperazione allo sviluppo non \u00e8 pi\u00f9 un addendum<\/i>, ma un vero e proprio asset su cui investire.<\/p>\n
Nuovi orizzonti<\/b>
Sarebbe in primo luogo necessario rendere pi\u00f9 centrale il ruolo del Ministero degli Esteri, accentuando il raccordo e il coordinamento della cooperazione decentrata.<\/p>\n
Si tratta di modificare leggi e innovare prassi non toccate da decenni, a volte ripristinando articoli e previsioni gi\u00e0 contenuti nella Legge 49 (si pensi all\u2019art. 3 sul Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo), altre volte riproponendo esperienze positive come quella del sottosegretario alla Farnesina con delega alla cooperazione.<\/p>\n
Una volta individuato il Mae quale centro di gravit\u00e0 politica del sistema, il secondo passo \u00e8 quello di dotarlo degli strumenti adeguati, attribuendogli risorse congrue sia in termini di stanziamenti sia di personale. Al bilancio complessivo del Ministero degli Esteri (1,8 miliardi di euro nel bilancio di previsione 2011) dovrebbero essere destinate progressivamente risorse aggiuntive per circa un miliardo di euro, cos\u00ec da fargli raggiungere livelli comparabili con i principali partner europei.<\/p>\n
A questo scopo, oltre a tagli e razionalizzazioni, \u00e8 la stessa Ue a suggerire nel recente Piano in dodici punti sugli Obiettivi del Millennio (Com (2010) 159) l\u2019utilizzo di meccanismi di finanziamento innovativi analizzati dalla Commissione. A quel punto, i fondi gestiti dalla direzione generale per la cooperazione allo sviluppo del Mae (Dgcs) potrebbero vedere un incremento di almeno 700 milioni di euro, il che consentirebbe tanto un riequilibrio tra cooperazione bilaterale e multilaterale che il raggiungimento della media europea del Pil destinato all\u2019Aps (lo 0,4%, pari a circa 6 miliardi di euro, il doppio del 2008).<\/p>\n
Un parlamento pi\u00f9 attivo<\/b>
Richiedere un maggior tasso di politicit\u00e0 e una visione strategica per la cooperazione comporta anche innalzare la qualit\u00e0 del rapporto istituzionale con il Parlamento, sia nella fase di definizione delle priorit\u00e0 geografiche della cooperazione, sia in quella di monitoraggio dei risultati.<\/p>\n
Soi dovrebbe evitare, ad esempio, di ripetere l\u2019esperienza delle \u201cLinee guida della cooperazione italiana<\/i>\u201d, primo meritorio documento strategico della Dgcs prodotto in questi anni, ma che \u00e8 passato sostanzialmente inosservato nelle Commissioni Esteri dove non \u00e8 stato oggetto di alcun significativo dibattito.<\/p>\n
Al contrario, un approccio strategico pi\u00f9 consapevole e organico alla politica estera potrebbe consentire di concentrare le iniziative su un numero pi\u00f9 limitato di paesi e soggetti, sulla base di priorit\u00e0 strategiche (Mediterraneo, Balcani, Medio Oriente, Africa), dando cos\u00ec seguito a una delle raccomandazioni che il recente rapporto Ocse sulla cooperazione italiana propone.<\/p>\n
Rendere la strategia complessiva di cooperazione un serio argomento di dibattito politico significherebbe anche costruire un\u2019interlocuzione forte con gli attori della societ\u00e0 civile, profit e no profit, con le regioni e gli enti locali. Con le Ong servirebbe un rapporto politicamente pi\u00f9 impegnativo, capace di strutturarsi come un\u2019effettiva partnership. Si dovrebbero creare nuovi strumenti pluriennali di intesa, programmazione ed intervento che, sulla scorta di una maggiore professionalit\u00e0, rappresentativit\u00e0 e coordinamento del mondo della cooperazione intergovernativa, potrebbero superare lo schema del finanziamento annuale dei singoli progetti e con esso i problemi di rigidit\u00e0 e lentezza dei meccanismi di rendicontazione e contabilit\u00e0.<\/p>\n
Infine, una struttura efficiente ed affidabile, con una visione geopolitica chiara, obiettivi trasparenti, potrebbe permettersi di mettere in moto e di regolare una virtuosa partnership tra pubblico e privato, che si aggiunga, e non sostituisca l\u2019Aps, che liberi indispensabili nuove risorse, evitando che rispondano a logiche esclusivamente \u201ccommerciali\u201d, magari non consonanti con le finalit\u00e0 e i programmi nazionali di sviluppo.<\/p>\n
In conclusione, alzando la testa e guardando pi\u00f9 lontano, si potrebbe riuscire ad affrontare il problema non partendo dalla coda – gli stanziamenti in bilancio per la legge 49 – ma dalla testa: il rapporto tra politica estera e cooperazione internazionale. Perch\u00e9, parafrasando Charles Peguy, si pu\u00f2 dire che la rivoluzione della cooperazione o sar\u00e0 politica, o non sar\u00e0.<\/p>\n
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Vedi anche:<\/p>\n
E. Greco: Sei scenari sulla politica estera dell\u2019Italia<\/u><\/b><\/a><\/p>\n R. Matarazzo: Ministero degli esteri, i nervi scoperti della riforma<\/u><\/b><\/a><\/p>\n