I drammatici eventi libici hanno rimesso in gioco il Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra Italia e Libia firmato a Bengasi il 30 agosto 2008, ma entrato in vigore il 2 marzo 2009. Per la verit\u00e0 le polemiche non si sono mai fermate, ma ora hanno assunto toni pi\u00f9 aspri. Si \u00e8 giunti ad affermare che il Trattato impedirebbe qualsiasi azione militare in partenza da basi italiane in virt\u00f9 del principio di non ingerenza e che esso sarebbe di ostacolo ad un intervento umanitario.<\/p>\n
Ormai i difensori del Trattato sono praticamente scomparsi, mentre ieri se ne osannava l\u2019origine bipartisan. Gli oppositori ne chiedono l\u2019abrogazione o quantomeno la sospensione. Esponenti della maggioranza di governo affermano che non ce n\u2019\u00e8 bisogno, poich\u00e9 il Trattato \u00e8 di fatto sospeso o inoperante. <\/p>\n
Vediamo di procedere con ordine, con un\u2019analisi giuridica, finora completamente trascurata.<\/p>\n
Non ingerenza e rispetto dei diritti umani<\/b>
Il primo punto \u00e8 che i trattati, bench\u00e9 materialmente stipulati dagli organi di rilevanza internazionale dello Stato (Ministro degli Affari Esteri, Presidente del Consiglio, Presidente della Repubblica e, ove costituzionalmente richiesta, autorizzazione parlamentare) vincolano gli Stati. Il Trattato del 2008 non vincola Berlusconi e Gheddafi, ma l\u2019Italia e la Libia.<\/p>\n
Il secondo punto \u00e8 che i trattati vanno correttamente interpretati. Tutta la discussione di questi giorni \u00e8 incentrata sugli articoli 3 e 4 del Trattato. Il primo obbliga le due parti a non ricorrere alla minaccia e all\u2019impiego della forza ed \u00e8 ripetitivo dell\u2019art. 2, par. 4, della Carta delle Nazioni Unite. Le parti non si sono assunte nessun nuovo obbligo.<\/p>\n
Il secondo stabilisce il principio di non ingerenza, e anche in questo caso si tratta praticamente di una ripetizione della Carta delle Nazioni Unite e degli strumenti adottati posteriormente, come la risoluzione sulle relazioni amichevoli adottata dall\u2019Assemblea Generale delle Nazioni Unite.<\/p>\n
L\u2019obbligo di non porre il proprio territorio a disposizione per atti ostili contro l\u2019altro stato, stabilito dall\u2019art. 4, par. 2, del Trattato di Bengasi, deriva gi\u00e0 dal diritto internazionale. L\u2019obbligo in questione \u00e8 peraltro qualificato dal \u201crispetto dei principi della legalit\u00e0 internazionale\u201d. <\/p>\n
Ci\u00f2 significa che l\u2019Italia potrebbe mettere a disposizione dei paesi alleati le proprie basi, qualora venisse attaccata dalla Libia (o fosse attaccato un suo alleato), agisse cio\u00e8 in legittima difesa, oppure quando dovesse partecipare ad un intervento umanitario in Libia, qualora questo fosse autorizzato dal Consiglio di Sicurezza (CdS) delle Nazioni Unite o dal governo provvisorio libico, sempre che si consolidasse (un riconoscimento del Consiglio di Sicurezza contribuirebbe a dargli effettivit\u00e0). Ma la risoluzione 1970 (2011) approvata sabato scorso dal CdS non menziona n\u00e9 una zona di interdizione aerea (no-fly zone<\/i>) n\u00e9 un intervento umanitario.<\/p>\n
Va aggiunto che non sarebbe in contrasto con il Trattato neppure un intervento volto a salvare e evacuare cittadini italiani in Libia che si trovassero in pericolo di vita. L\u2019azione \u00e8 conforme al diritto internazionale e non necessita n\u00e9 del consenso libico n\u00e9 di un\u2019autorizzazione del CdS. Stesse considerazione per azioni militari volte a tale scopo effettuate da paesi alleati a favore dei loro cittadini.<\/p>\n
Le disposizioni sulla cooperazione militare previste dal Trattato non ostano all\u2019esecuzione da parte dell\u2019Italia di misure di embargo sulle armi disposte dalla risoluzione 1970, poich\u00e9 le disposizioni delle Nazioni Unite prevalgono su ogni altra disposizione eventualmente contraria.<\/p>\n
Ripudiare il trattato?<\/b>
Ma veniamo al problema del ripudio del Trattato.
Il Trattato prevede solo la possibilit\u00e0 di una sua modifica previo accordo delle parti (art. 13, par. 4). Si tratta in sostanza di emendamenti: sono cosa ben diversa dalla rinegoziazione, che ne comporterebbe l\u2019intera riscrittura. Beninteso, se lo desiderano, Italia e Libia, sempre di comune accordo, potrebbero stipulare un nuovo trattato in sostituzione del precedente.<\/p>\n
Pu\u00f2 l\u2019Italia decidere unilateralmente di sospendere o estinguere il Trattato? Sul punto occorre far riferimento alle cause di estinzione e sospensione previste per i trattati secondo il diritto internazionale. Talune cause sono solo estintive, altre lasciano la possibilit\u00e0 di chiedere l\u2019estinzione oppure la semplice sospensione del trattato. <\/p>\n
a) La denuncia del Trattato di Bengasi non \u00e8 prevista, ed essa pu\u00f2 avvenire solo per mutuo consenso, tranne che tale facolt\u00e0 si deduca dalla natura del Trattato o si dimostri che questa corrispondeva all\u2019intenzione delle parti (cosa ben difficile da dimostrare).<\/p>\n
b) Il Trattato non prevede neppure la possibilit\u00e0 di una sua sospensione, peraltro ammissibile solo con il consenso delle parti.<\/p>\n
c) L\u2019estinzione o la sospensione pu\u00f2 aver luogo qualora l\u2019altra parte si sia resa responsabile di una \u201cviolazione sostanziale\u201d del trattato. Occorrerebbe dimostrare che la violazione dei diritti dell\u2019uomo, richiamati dall\u2019art. 6 del Trattato di Bengasi, imputabile alla Libia costituisca una violazione sostanziale. Ma l\u2019Italia si \u00e8 astenuta da qualsiasi denuncia ed anzi nella prima parte dell\u2019azione repressiva non ha voluto neppure \u201cdisturbare\u201d il dittatore libico.<\/p>\n
d) Impossibilit\u00e0 di esecuzione: \u00e8 causa di estinzione o di sospensione del trattato, ma nel caso concreto la ribellione contro il regime e il caos che ne \u00e8 seguito non costituiscono fondamento per denunciare il Trattato. Tra l\u2019altro tale causa dovrebbe essere invocata dalla Libia e non dall\u2019Italia.<\/p>\n
e) Anche il mutamento fondamentale delle circostanze \u00e8 allo stesso tempo causa di sospensione ed estinzione. Ma \u00e8 una causa difficilmente accettata dalla giurisprudenza internazionale e non mi sembra che le circostanze esistenti al momento della negoziazione del Trattato di Bengasi – ovvero l\u2019esistenza di un regime autoritario – sia stata una circostanza essenziale per concludere il Trattato! Forse la questione potrebbe essere tirata di nuovo in ballo qualora la Libia si dividesse in due stati (Cirenaica e Tripolitania). Questo evento renderebbe ancora pi\u00f9 complicato lo scenario. A supporre che la Tripolitania fosse lo stato continuatore della Libia, la Cirenaica non sarebbe vincolata dal Trattato di Bengasi. Ma le cose non sono cos\u00ec semplici, specialmente per i crediti vantati dalle nostre imprese, i contratti di concessione petrolifera per lo sfruttamento di pozzi in Cirenaica e la sorte dei 5 miliardi di dollari per progetti infrastrutturali.<\/p>\n
In punto di diritto<\/b>
Coloro che vogliono una denuncia immediata del Trattato si sono dimenticati di un fatto molto importante. La Libia ha aderito alla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati il 22 dicembre 2008. La Convenzione era gi\u00e0 stata ratificata dall\u2019Italia nel 1974 ed \u00e8 quindi applicabile nei rapporti tra i due stati. <\/p>\n
Poich\u00e9 il Trattato di Bengasi \u00e8 entrato in vigore il 2 marzo 2009, esso \u00e8 assoggettato alla disciplina della Convenzione di Vienna, che detta una complessa procedura per far valere l\u2019estinzione di un trattato, proprio allo scopo di evitare ogni unilateralismo e a protezione del principio pacta sunt servanda<\/i>. <\/p>\n
Punto strenuamente difeso dagli occidentali, inclusa l\u2019Italia, che ebbe l\u2019onore di presiedere la Conferenza che port\u00f2 alla conclusione della Convenzione sul diritto dei trattati. Vogliamo ora far appello a un unilateralismo che non \u00e8 nella nostra tradizione giuridica?<\/p>\n
In conclusione, prima di compiere mosse affrettate occorre attendere la conclusione dell\u2019attuale fase di transizione, che dovrebbe portare all\u2019instaurazione di un nuovo governo. Gli interessi economici italiani in Libia sono cospicui e la loro difesa \u00e8 conforme all\u2019interesse nazionale, in cui rientra per\u00f2 anche la tutela dei diritti umani, fondamento di un partenariato effettivo e durevole.<\/p>\n
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