La crisi politica che ha investito i paesi del Nord Africa ha gi\u00e0 determinato un massiccio afflusso di persone sulle coste italiane (oltre seimila sbarchi dall\u2019inizio dell\u2019anno) e lascia intravedere nuovi arrivi di proporzioni, si ritiene, eccezionali, a causa dei gravissimi episodi verificatisi soprattutto in Libia e degli attentati alla vita, all\u2019incolumit\u00e0 delle persone e alla violazione dei diritti fondamentali. <\/p>\n
Eventi che sollevano seri interrogativi sugli strumenti giuridici utilizzabili a livello internazionale e,in particolare, europeo. Il governo italiano ha da subito invocato \u201cl\u2019intervento dell\u2019Unione europea\u201d. Ma che cosa ci si pu\u00f2 aspettare, appunto, da quest\u2019ultima?<\/p>\n
Le funzioni di Frontex<\/i><\/b>
Il governo italiano ha, in primo luogo, sollecitato un intervento di Frontex<\/i>. Si tratta dell\u2019Agenzia per i controlli alle frontiere, creata dall\u2019Ue proprio con l\u2019intento di regolare in modo pi\u00f9 incisivo la sorveglianza e la gestione delle frontiere. Istituita il 1\u00b0 maggio 2005 con il regolamento 2007\/2004\/CE, ed operativa dal 3 ottobre dello stesso anno, Frontex<\/i> ha innanzitutto il compito di coordinare le operazioni congiunte svolte dagli Stati membri alle frontiere esterne (marittime, terrestri e aeree). Altre funzioni riguardano la formazione delle guardie di frontiera, l\u2019attivit\u00e0 di analisi del rischio, lo sviluppo di ricerche per il controllo e la sorveglianza delle frontiere esterne, l\u2019assistenza tecnica ed operativa e il supporto alle operazioni di rimpatrio congiunto. <\/p>\n
Il regolamento istitutivo di Frontex<\/i> fa salva la competenza degli Stati membri in materia di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne. L’Agenzia dovrebbe quindi intervenire per semplificare e rendere pi\u00f9 efficace l’applicazione delle misure dell\u2019Ue relative alla gestione delle frontiere esterne. <\/p>\n
Fatte salve le competenze dell’Agenzia, gli Stati membri possono pertanto continuare a collaborare a livello operativo con altri Stati membri o terzi alle frontiere esterne, qualora tale cooperazione completi l’azione dell’Agenzia.<\/p>\n
Quale ruolo per Frontex<\/i><\/b>
Perplessit\u00e0 e rilievi sono stati mossi in passato riguardo all\u2019incerto quadro giuridico in cui Frontex <\/i>opera, soprattutto in relazione alla portata dei poteri ad essa spettanti e alla ripartizione di responsabilit\u00e0 nei confronti degli Stati membri, ma soprattutto quanto al rispetto dei diritti fondamentali, non ultimo il principio di non refoulement<\/i>. Secondo tale principio \u00e8 fatto divieto agli Stati di espellere o respingere i rifugiati e i richiedenti asilo verso luoghi in cui la vita o la libert\u00e0 ne sarebbero minacciati per motivi di razza, religione, nazionalit\u00e0, appartenenza a un particolare gruppo sociale o per la loro opinione politica.<\/p>\n
Anche in risposta a queste critiche, nel febbraio 2010 \u00e8 stata presentata una proposta di regolamento, con l\u2019obiettivo di potenziare la capacit\u00e0 operativa dell\u2019Agenzia. Nel giugno 2010 \u00e8 stata adottata la Decisione del Consiglio volta a definire chiare regole d\u2019ingaggio per il pattugliamento congiunto e lo sbarco delle persone soccorse in mare. In esse, viene espressamente affermato che le misure adottate ai fini delle operazioni di sorveglianza devono essere attuate nel rispetto dei diritti fondamentali e in modo da salvaguardare l\u2019incolumit\u00e0 delle persone intercettate o soccorse e delle unit\u00e0 partecipanti.<\/p>\n
La richiesta del governo italiano<\/b>
A fronte della richiesta di rafforzamento della sorveglianza delle frontiere esterne dell\u2019Ue, avanzata dal governo italiano, l\u2019operazione congiunta di pattugliamento nell\u2019area del Mediterraneo centrale denominata Hermes 2011<\/i>, prevista in origine per il giugno 2011, \u00e8 stata cos\u00ec anticipata al 20 febbraio e dovrebbe continuare fino al 31 marzo, data eventualmente prorogabile. <\/p>\n
L\u2019operazione \u00e8 posta sotto la guida dell\u2019Italia, in quanto Stato ospite, ovvero (ai sensi del regolamento attualmente vigente) lo Stato nel cui territorio ha luogo l\u2019operazione congiunta. <\/p>\n
La proposta di regolamento amplia questa nozione, includendo anche le immediate adiacenze: una precisazione opportuna in quanto non necessariamente le operazioni si svolgono entro le acque territoriali. Tutte le attrezzature marittime e gli equipaggi sono forniti dalle autorit\u00e0 italiane e pattugliano una zona predefinita, al fine di individuare e prevenire gli sbarchi. <\/p>\n
I mezzi aerei, messi a disposizione da diversi Stati membri (oltre all\u2019Italia, Francia, Germania, Paesi Bassi, Malta, Spagna), sono impiegati per la sorveglianza delle frontiere e per migliorare la capacit\u00e0 di ricerca e salvataggio.<\/p>\n
A conferma delle preoccupazioni che investono molti paesi europei, per la prima volta interviene anche la Svizzera (che, in quanto Stato membro dell\u2019area Schengen, nel 2009 aveva sottoscritto un accordo con la Comunit\u00e0 europea, per la definizione delle proprie modalit\u00e0 di partecipazione alle attivit\u00e0 di Frontex<\/i>). Esperti di Europol<\/i> (l\u2019Ufficio europeo di polizia) forniscono un supporto di analisi durante tutta l’operazione.<\/p>\n
L\u2019Italia ha inoltre richiesto un\u2019analisi dei rischi connessi all\u2019aumentata pressione migratoria nella regione e alla possibile apertura di un nuovo fronte migratorio nell\u2019area del Mediterraneo centrale.<\/p>\n
Gli strumenti dell\u2019Ue<\/b>
L\u2019intervento di Frontex<\/i>, il pattugliamento e il controllo delle frontiere non sono certo strumenti sufficienti ad affrontare i flussi migratori di grandi dimensioni verso l\u2019Unione europea. Di quali strumenti essa dispone?<\/p>\n
La direttiva 2001\/55\/CE, adottata il 20 luglio 2001 ha istituito una procedura di carattere eccezionale che garantisce, nei casi di afflusso (o di imminente afflusso) massiccio, di sfollati provenienti da paesi terzi, che non possono rientrare nel loro paese d’origine, una tutela immediata e temporanea: in particolare, qualora vi sia anche il rischio che il sistema d’asilo non possa far fronte a tale afflusso senza effetti pregiudizievoli per il suo corretto funzionamento, per gli interessi delle persone in questione e di coloro i quali richiedono protezione. <\/p>\n
Si tratta di una procedura istituita avendo bene in mente l\u2019esperienza degli sfollati provenienti dalla ex Jugoslavia negli anni novanta e che, proprio per il suo carattere di eccezionalit\u00e0, non \u00e8 mai stata, finora, applicata. Ė previsto un meccanismo di attivazione molto complesso, che coinvolge la Commissione e il Consiglio il quale deve accertare l’esistenza di un afflusso massiccio di sfollati con un\u2019apposita decisione.<\/p>\n
A fronte di un procedimento di attivazione tanto complesso, successivamente all\u2019entrata in vigore della direttiva sarebbe preclusa la possibilit\u00e0 per gli Stati membri di attuare forme di protezione temporanea su base nazionale. <\/p>\n
Ove adottata, la decisione del Consiglio determina, per gli sfollati ai quali si riferisce, l’applicazione della protezione temporanea in tutti gli Stati membri. Una delle previsioni pi\u00f9 significative consiste proprio nella possibilit\u00e0 di trasferire gli sfollati in altri Stati: finch\u00e9 dura la protezione temporanea, gli Stati membri sono, infatti, tenuti a cooperare tra loro per il trasferimento delle persone che godono della protezione temporanea da uno Stato membro all’altro, a condizione, per\u00f2, che le persone interessate abbiano espresso il loro consenso a tale trasferimento. La direttiva opera, in proposito, un espresso e chiaro richiamo allo spirito di solidariet\u00e0 (cui \u00e8 dedicato il Capo VI della direttiva): ad esso gli Stati membri dovrebbero ispirarsi, non solo nel dare accoglienza ai beneficiari della protezione, ma anche nei loro reciproci rapporti.<\/p>\n
Solidariet\u00e0 e ripartizione degli oneri<\/b>
\u00c8 tuttavia la questione della ripartizione o condivisione degli oneri, ovvero principio del burden sharing<\/i> finalmente introdotto dal Trattato di Lisbona, che solleva seri interrogativi. L\u2019art. 80 del Trattato sul funzionamento dell\u2019Unione europea (TfUe) afferma, infatti, che le politiche relative ai controlli alle frontiere, all\u2019immigrazione e all\u2019asilo sono governate dal principio di solidariet\u00e0 e di equa ripartizione delle responsabilit\u00e0 tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario. Tale principio, tuttavia, \u00e8 oggetto di discussione quando deve, poi, trovare applicazione pratica. <\/p>\n
La necessit\u00e0 di prevedere dei meccanismi che, proprio in caso di afflussi massicci di persone, consentano una ripartizione tra gli Stati membri, \u00e8 stata pi\u00f9 volte sollevata in sede europea, anche da parte dell\u2019Italia. Il principio ha occasionalmente trovato attuazione solo su base volontaria (nel 2009 la Francia si \u00e8 resa disponibile ad accogliere alcuni richiedenti asilo arrivati a Malta, e lo stesso avevano fatto i Paesi Bassi nel 2006), ma al di fuori di qualsiasi quadro strutturato, e in mancanza della formale \u201cconsacrazione\u201d del principio nel TfUe.<\/p>\n
La debole protezione dei diritti fondamentali<\/b>
Il Consiglio Giustizia e affari interni (Gai) del 24 febbraio scorso ha preso atto della situazione di pressione alle frontiere cui \u00e8 sottoposta attualmente l\u2019Italia, ricordando l\u2019avvio dell\u2019operazione congiunta Hermes 2011<\/i> con il coinvolgimento di Frontex<\/i>, e la valutazione in corso per far fronte alla richiesta italiana di un contributo finanziario straordinario, ma non ha, per il momento, n\u00e9 ipotizzato altre forme di intervento, n\u00e9 di ripartizione delle responsabilit\u00e0. <\/p>\n
Le modalit\u00e0 per assicurare accoglienza e protezione internazionale a quanti (in numero fuori dal comune) possano farne domanda non sono state prese in considerazione. La reazione del Consiglio lascia intravedere un atteggiamento quanto meno temporeggiatore, forse ispirato dall\u2019auspicio che l\u2019afflusso massiccio paventato possa, in realt\u00e0, non verificarsi o comunque sia preferibile non prenderne atto espressamente per non alimentarlo. <\/p>\n
Quanto alla protezione dei diritti fondamentali delle persone, l\u2019omessa considerazione \u00e8 certamente colpevole, poich\u00e9 il rispetto dei diritti fondamentali \u00e8, e resta imprescindibile. <\/p>\n
L\u2019atteggiamento dell\u2019Unione fa capire quanto siano ancora fragili le basi delle politiche di immigrazione e asilo dell\u2019Unione europea, a maggior ragione se si considera che il (nuovo) TfUe definisce come vere e proprie \u201cpolitiche\u201d quella che il (vecchio) Trattato Ce definiva, semplicemente, come \u201csettori\u201d di intervento di \u201cnorme minime\u201d. <\/p>\n
Prevalgono ancor oggi i particolarismi e gli interessi nazionali, anche in situazioni in cui le capacit\u00e0 di gestione di un singolo Stato sono chiaramente insufficienti. Malgrado l\u2019affermazione di principi solenni e l\u2019esistenza di strumenti giuridici a disposizione, \u00e8 chiaro che la responsabilit\u00e0 politica dell\u2019Unione, la sua assenza o mancata o insufficiente \u201crisposta\u201d destino serie preoccupazioni.<\/p>\n
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