I recenti sviluppi in Libia e, pi\u00f9 in generale, nel Mediterraneo, aprono importanti margini d\u2019iniziativa per l\u2019Ue. Il ruolo politico dell\u2019Unione potr\u00e0, tra l\u2019altro, rivelarsi molto importante per evitare che la competizione tra i diversi stati membri possa paradossalmente complicare, piuttosto che agevolare, i proocessi di ricostruzione e transizione verso la democrazia dei paesi della regione.<\/p>\n
Per rafforzare la sua azione l\u2019Unione dispone anche di nuovi strumenti politici e istituzionali, non ultimo il Servizio europeo per l\u2019azione esterna (Seae), il corpo diplomatico dell\u2019Ue entrato in funzione nel dicembre 2010, dotato di numerose delegazioni presso gli stati terzi e le organizzazioni internazionali. Se venisse messo a servizio di una strategia europea pi\u00f9 vigorosa e efficace, il Seae potrebbe rappresentare un importante valore aggiunto in vista degli impegnativi appuntamenti dei prossimi mesi e anni.<\/p>\n
Percorso a ostacoli<\/b>
\nMolte delle critiche circolate in questi mesi sul Seae nascono da due previsioni opposte, ma ugualmente sbagliate. Alcuni pronosticavano infatti che l\u2019entrata in vigore del trattato di Lisbona e, quindi, del nuovo Servizio, avrebbe avuto ripercussioni immediate e positive sulla politica estera europea. Di qui la frustrazione per gli scarsi progressi, se non addirittura regressi registrati negli ultimi mesi. Altri, dal lato opposto, scommettevano che tutto sarebbe rimasto come prima.<\/p>\n
Se in parte \u00e8 prematuro giudicare una struttura nuova e ancora in fase di assestamento – il suo personale \u00e8 ancora diviso tra varie sedi nel quartiere europeo di Bruxelles – va comunque riconosciuto che il Servizio introduce novit\u00e0 destinate ad incidere sia sulla politica estera europea che su quella degli stati nazionali. Tempi e modi di questo processo, tuttavia, non potranno che essere graduali.<\/p>\n
Tra i nodi politici e organizzativi che hanno caratterizzato i primi mesi di vita del Servizio, un ruolo particolare \u00e8 ricoperto dalle delegazioni dell\u2019Ue, incluse le otto che hanno sede presso organizzazioni internazionali: gli stati membri sono infatti riluttanti a riconoscere all\u2019Unione i nuovi poteri di coordinamento e rappresentanza esterna attribuitigli dal trattato.<\/p>\n
Al tempo stesso, divergenze tra i meccanismi di rappresentanza esterna dell\u2019Unione e le regole interne alle organizzazioni internazionali rischiano di indebolire l\u2019azione europea in alcune dei pi\u00f9 importanti contesti multilaterali.<\/p>\n
Salto di qualit\u00e0 <\/b>
\nPrima dell\u2019entrata in vigore del trattato le delegazioni rappresentavano solamente la Commissione e si occupavano prevalentemente di commercio, aiuto allo sviluppo e cooperazione. Oggi sono diventate invece delegazioni dell\u2019Unione e la rappresentano nel suo insieme. Le delegazioni hanno cos\u00ec sostituito le ambasciate dei paesi che detenevano la presidenza di turno sia nel coordinamento degli stati membri nei paesi terzi che – in parte – all\u2019interno delle organizzazioni internazionali.<\/p>\n
Ci\u00f2 non significa che le ambasciate degli stati europei siano destinate ad essere rimpiazzate tout court<\/i>. Non \u00e8 infatti pensabile che le rappresentanze diplomatiche di grandi paesi svolgano un ruolo meno importante, soprattutto nei casi in cui sono in gioco forti interessi nazionali.<\/p>\n
Ma il fatto che l\u2019Ue abbia oggi a disposizione strutture e personale propri (proveniente sia dalle istituzioni comuni che distaccato dalle diplomazie nazionali) per monitorare e analizzare gli sviluppi politici in un paese terzo, pu\u00f2 contribuire non poco alla maturazione di una comune visione strategica. Ci\u00f2 implica tuttavia un salto di qualit\u00e0 formale e sostanziale: da rappresentanze della Commissione e delle sue politiche, le delegazioni devono diventare delle vere e proprie ambasciate in fieri<\/i>.<\/p>\n
Multilateralismo efficace<\/b>
\nUn problema specifico riguarda poi le otto delegazioni presso le organizzazioni e agenzie internazionali e regionali in cui l\u2019Ue \u00e8 rappresentata, come ad esempio le Nazioni Unite, l\u2019Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (Osce), l\u2019Organizzazione mondiale per il commercio (Omc) e altre.<\/p>\n
Purtroppo il trattato non prevede strumenti ad hoc per adattare i nuovi meccanismi di rappresentanza dell\u2019Ue alle regole procedurali delle organizzazioni internazionali. In alcuni casi, gli stati membri stanno strumentalizzando queste difficolt\u00e0 per evitare di riconoscere all\u2019Ue i nuovi poteri di coordinamento e rappresentanza che gli sono attribuiti dal trattato.<\/p>\n
Nel caso dell\u2019organizzazione strategicamente pi\u00f9 importante, l\u2019Onu, la Ue ha recentemente ottenuto un importante successo con il rafforzamento dello status in seno all\u2019Assemblea generale (Ag), che pone rimedio ai seri problemi di rappresentanza emersi dopo l\u2019entrata in vigore del trattato di Lisbona. La risoluzione approvata il 3 maggio scorso consente infatti all\u2019Alto rappresentante, al presidente stabile del Consiglio o alla delegazione dell\u2019Ue di svolgere nell\u2019Ag le funzioni in passato svolte dal paese che deteneva la presidenza di turno.<\/p>\n
In molte occasioni in cui sono in gioco, sia all\u2019Onu che altrove, importanti competenze condivise tra l\u2019Ue e gli stati membri (ambiente, agricoltura, trasporti, energia o quelle afferenti l\u2019area di libert\u00e0 sicurezza e giustizia), questi ultimi vogliono che a rappresentare l\u2019Unione continui ad essere la presidenza di turno e non la delegazione europea. Problema non da poco, che sta dando luogo a tensioni di vario tipo sia all\u2019interno delle delegazioni che tra Bruxelles e le capitali.<\/p>\n
Uno degli esempi pi\u00f9 lampanti (e preoccupanti) riguarda l\u2019unica delegazione dell\u2019Ue presente in Italia: quella presso la Fao. L\u2019agricoltura \u00e8 infatti uno dei settori pi\u00f9 importanti, su cui l\u2019Ue e gli stati membri condividono competenze di non poco conto.<\/p>\n
Dopo l\u2019entrata in vigore del trattato la Commissione ha chiesto che fosse la delegazione a rappresentare le posizioni dell\u2019Unione (sia quando sono coinvolte competenze esclusive che condivise). La ferma opposizione degli stati membri ha fino ad oggi costretto l\u2019Ue ad adottare complessi meccanismi di transizione che ne indeboliscono significativamente l\u2019azione. Dinamiche analoghe si stanno registrando pi\u00f9 o meno in tutte le altre organizzazioni internazionali e regionali dove sono presenti delegazioni dell\u2019Ue.<\/p>\n
Senza politica estera<\/b>
\nLa resistenza dei paesi europei a coordinarsi e a limitare la loro sovra-rappresentanza nei contesti multilaterali rischia di produrre crescenti attriti sia con i paesi emergenti che con gli alleati tradizionali.<\/p>\n
\u00c8 un sintomo della graduale rinazionalizzazione della politica estera in corso a livello europeo. Il trattato di Lisbona pu\u00f2 contribuire ad arginare questa tendenza, ma senza una chiara volont\u00e0 politica nessun vero passo avanti \u00e8 possibile.<\/p>\n
Il Seae e il lavoro comune nelle delegazioni possono contribuire significativamente a sviluppare visioni condivise delle problematiche politico-diplomatiche, a far maturare strategie comuni e, quindi, a consolidare il profilo unitario dell\u2019Ue. Anche se un vento sempre pi\u00f9 freddo sembra soffiare nella direzione diametralmente opposta. Come, tuttavia, \u00e8 accaduto in molti passaggi cruciali del processo d\u2019integrazione europea.<\/p>\n
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