Il 7 settembre scorso la Corte costituzionale tedesca (Bundesverfassungsgericht<\/i>, Bvg) ha emesso l\u2019attesa pronuncia su talune misure adottate a fronte della crisi monetaria in Europa. Come \u00e8 noto, le censure di incostituzionalit\u00e0 sono state rigettate, ma la Corte ha posto condizioni e limiti ad ulteriori interventi. Mi riservo di approfondire in altra sede questi aspetti della sentenza. Qui vorrei soffermarmi sugli argomenti svolti nel corso del giudizio dai soggetti che vi hanno partecipato: ricorrenti (un parlamentare conservatore e 5 accademici), resistenti (parlamento federale, Bundestag <\/i>e governo federale, Bundesregierung<\/i>), terzi intervenuti (Banca centrale tedesca, Bundesbank<\/i> e Banca centrale europea). <\/p>\n
Il dibattito processuale (sentenza, sezioni 32-90) riflette bene, sul piano giuridico, le forti tensioni del mondo politico tedesco nell\u2019attuale congiuntura dell\u2019euro. Ed \u00e8 interessante vedere la posizione, nel complesso mediana, del Bvg. I successivi rilievi si concentrano su talune questioni pi\u00f9 significative.<\/p>\n
Ammissibilit\u00e0 dei ricorsi<\/b>
L\u2019impugnativa riguarda due leggi del Bundestag<\/i>, una serie di atti adottati da istituzioni dell\u2019Unione, nonch\u00e9 il concorso del governo tedesco all\u2019adozione di quest\u2019ultimi. Le due leggi, del 7 e 21 maggio 2010, sono quelle che autorizzano gli aiuti alla Grecia e l\u2019istituzione della European financial stability facility <\/i>(Efsf). Gli atti dell\u2019Unione contestati sono le delibere del Consiglio che hanno introdotto queste misure. I ricorsi attaccano altres\u00ec la Commissione e il Consiglio per aver omesso di reagire contro le violazioni del Patto di stabilit\u00e0, come pure la Banca centrale europea (Bce) per gli acquisti di titoli di debito degli Stati membri.<\/p>\n
I ricorrenti lamentano la lesione degli articoli 38, 115 e 14 della Legge fondamentale tedesca, Grundgesetz<\/i> (GG). L\u2019art. 38 (in combinazione con gli artt. 20 e 79 GG) attribuisce ai cittadini tedeschi il diritto di partecipare all\u2019esercizio dei poteri pubblici tramite il Bundestag <\/i>(\u201cRecht auf Demokratie<\/i>\u201d). Per i ricorrenti, le misure in discorso pregiudicano le competenze del Bundestag<\/i>, e dunque il principio democratico, poich\u00e9 sovvertono le regole dell\u2019unione monetaria (Um) e non rispettano la disciplina costituzionale in materia di bilancio (art. 115 GG). Viene anche leso il diritto di propriet\u00e0, in quanto la garanzia dell\u2019art. 14 GG coprirebbe anche la stabilit\u00e0 dei prezzi, stabilit\u00e0 non pi\u00f9 assicurata dal sistema euro.<\/p>\n
Il governo tedesco e il Bundestag <\/i>fanno valere, prima ancora dell\u2019infondatezza, la inammissibilit\u00e0 dei ricorsi. Inammissibili sono a loro avviso le censure ad atti e comportamenti delle istituzioni Ue; questi non toccano in modo individuale e diretto i ricorrenti, n\u00e9 ricadono in principio sotto la giurisdizione del Bvg. Lo stesso vale a fortiori <\/i>per atti e comportamenti di membri del governo in sedi europee. Inammissibile deve ritenersi anche l\u2019impugnativa delle due leggi autorizzative del Bundestag<\/i>. Con queste misure il Bundestag<\/i>, lungi dall\u2019essersi spogliato dei propri poteri, li avrebbe viceversa esercitati. Qualsiasi violazione del principio democratico sarebbe dunque da escludere per definizione. <\/p>\n
Principi dell\u2019Unione monetaria<\/b>
La battaglia processuale fra le parti si \u00e8 sviluppata diffusamente su questo tema. Per i ricorrenti l\u2019Um \u00e8 inderogabilmente ancorata ai principi di stabilit\u00e0 dell\u2019euro e dell\u2019autonoma responsabilit\u00e0 di ciascuno Stato per i propri debiti. \u00c8 solo a queste condizioni che il Bundestag <\/i>ha ratificato i trattati di Maastricht e Lisbona. Al centro del sistema si colloca la clausola del no bail-out<\/i> (art. 125 del Trattato sul funzionamento dell\u2019Unione europea, Tfue), che vieta qualsiasi forma di aiuto. Quanto all\u2019art.122 Tfue, esso ammette bens\u00ec finanziamenti ad uno Stato membro, ma solo per il caso di gravi difficolt\u00e0 al di fuori di ogni controllo. E tali non potrebbero qualificarsi difficolt\u00e0 conseguenti alla politica finanziaria di uno Stato. <\/p>\n
Gli aiuti alla Grecia e la creazione dell\u2019Efsf comportano una modifica del sistema, che i ricorrenti non esitano a qualificare di tipo rivoluzionario (\u201cwelche die Qualitaet eines Umsturzes habe<\/i>\u201d), una modifica destinata a travolgere la stabilit\u00e0 del sistema (a condurre \u201ddie rechtliche Stabilitaetskonstruktion des Waehrungssystems zum Einsturz<\/i>\u201d). In tal modo l\u2019Um si avvia a divenire una \u201cHaftungs- und Transferunion<\/i>\u201d, un\u2019unione di tipo mutualistico, senza peraltro che questa trasformazione si realizzi in modo costituzionalmente legittimo. <\/p>\n
Respingono queste tesi il Bundestag <\/i>e il Bundesregierung<\/i>, per i quali i principi fondativi dell\u2019Um restano ben saldi e non vi \u00e8 stata violazione degli artt. 125 e 122 Tfue. L\u2019art. 125 esclude che i creditori di uno Stato membro possano rivalersi sugli altri Stati membri o sull\u2019Unione: ciascuno Stato membro porta l\u2019intera ed esclusiva responsabilit\u00e0 dei propri debiti. Ma la norma non esclude l\u2019erogazione volontaria di qualsiasi sostegno a favore di uno Stato in crisi. D\u2019altra parte, l\u2019art. 125 va interpretato congiuntamente all\u2019art. 122, che consente la concessione di finanziamenti in circostanze eccezionali. <\/p>\n
Ed \u00e8 proprio una tale situazione che si \u00e8 venuta a creare, per effetto di una crisi mondiale che sfugge al controllo dei singoli Stati. Nessun pericolo, dunque, che la Um si trasformi in una \u201cHaftungs- und Transfer Union<\/i>\u201d. Non \u00e8 questo l\u2019obiettivo delle misure contestate, che mirano invece a salvaguardare la stabilit\u00e0 del sistema. Gli aiuti agli Stati in difficolt\u00e0 sono necessari per evitare la diffusione del contagio e scongiurare le conseguenze disastrose di un collasso dell\u2019area euro nel suo insieme. Nella stessa direzione vanno le misure della Bce, della cui legittimit\u00e0 non si pu\u00f2 dubitare visto che l\u2019art. 123 Tfue non vieta l\u2019acquisto di titoli sul mercato secondario.<\/p>\n
Cos\u00ec il governo tedesco e il Bundestag<\/i>. Sul tema intervengono anche la Bce e la Bundesbank<\/i>. La prima si limita a confermare la natura globale della crisi e rimarcare che la stabilit\u00e0 dei prezzi presuppone la stabilit\u00e0 finanziaria. Pi\u00f9 articolata \u00e8 la posizione della Bundesbank<\/i>. A suo avviso gli sviluppi recenti hanno messo in evidenza le gravi debolezze della Um. Il sistema richiede sostanziali correzioni, ma ci vuole del tempo per attuarle. Le misure adottate si giustificano quindi come rimedio a breve; dal punto di vista giuridico, hanno per\u00f2 determinato un notevole sconquasso ai fondamenti della Um (viene usata un\u2019espressione colorita: \u201cSie strapazierten\u2026die Fundamente der Waehrungsunion ganz erheblich<\/i>\u201d).<\/p>\n
Sovranit\u00e0 di bilancio<\/b>
La tesi dei ricorrenti \u00e8 che gli obblighi finanziari assunti con le leggi impugnate limitano la sovranit\u00e0 di bilancio del Parlamento ex art. 110 GG<\/i>. Eccedono anche i limiti stabiliti nell\u2019art. 115 GG per la prestazione di garanzie; e ci\u00f2 in ragione sia del loro importo, complessivamente ben oltre la met\u00e0 del bilancio federale, sia dell\u2019indeterminatezza delle condizioni per il loro rilascio. Gli impegni che devono essere assunti dagli Stati beneficiari risultano infatti quanto mai vaghi e imprecisi. <\/p>\n
Ed \u00e8 insufficiente il controllo parlamentare sulla emissione delle singole garanzie, dovendo il governo unicamente sforzarsi di ottenere, non di ottenere in ogni caso, il preventivo consenso della Commissione Bilancio del Bundestag<\/i>. La responsabilit\u00e0 costituzionale del Parlamento in materia di bilancio (\u201ddie Haushaltsverantwortung des Deutschen Bundestages<\/i>\u201d) risulta in tal modo pregiudicata.<\/p>\n
Qualsiasi violazione degli artt. 110 e 115 GG \u00e8 viceversa esclusa dal Bundestag <\/i>e dal governo. Si osserva che l\u2019art. 110 non vieta la concessione di garanzie e che le condizioni poste dall\u2019art. 115 sono state puntualmente rispettate. In effetti, le garanzie sono state autorizzate con legge federale, il loro importo \u00e8 precisamente fissato e, sulla gestione concreta che ne far\u00e0 l\u2019Esecutivo, \u00e8 riservato al Bundestag <\/i>un controllo (tramite la Commissione di Bilancio) che va al di l\u00e0 dell\u2019obbligo di informazione normalmente dovuto. Infine, a decidere circa la sostenibilit\u00e0 di bilancio delle garanzie e rischi connessi, possono essere solo il Governo e il Parlamento, non il giudice costituzionale.<\/p>\n
Posizione della Corte <\/b>
Come si vede, il dibattito processuale evidenzia tesi fortemente conflittuali. I ricorrenti e (con qualche maggiore cautela) la Bundesbank<\/i> riflettono gli umori di un\u2019opinione pubblica preoccupata del costo degli aiuti agli Stati indebitati, come pure contraria ad ulteriori limitazioni della sovranit\u00e0 statale. Per contro, il governo e il Bundestag<\/i> (con il sostegno della Bce) si dimostrano consapevoli della necessit\u00e0 degli aiuti, ad evitare che il crollo dell\u2019euro produca effetti nefasti per tutti (tedeschi compresi).<\/p>\n
Con la sua sentenza la Corte si colloca in una posizione intermedia. Sulle questioni di ammissibilit\u00e0 essa d\u00e0 parzialmente ragione e torto a ciascuno dei contendenti. Infatti, i ricorsi contro le leggi impugnate sono ritenuti ammissibili, ma solo per quel che attiene al potenziale pregiudizio alla sovranit\u00e0 del parlamento in materia di bilancio. Tutte le altre questioni sono giudicate inammissibili. <\/p>\n
Il rigetto in limine <\/i>\u00e8 netto per le censure mosse agli atti e comportamenti delle istituzioni dell\u2019Unione e dei rappresentanti del governo tedesco in seno all\u2019Unione. Lo \u00e8 molto di meno in ordine alle asserite illegittime modifiche della Um. Qui l\u2019inammissibilit\u00e0 si basa sul fatto che i ricorrenti non hanno a sufficienza dimostrato una lesione diretta dei loro diritti. La Corte trova comunque il modo di ricordare il valore fondamentale di una serie di norme del Trattato. Sono quelle, in particolare, che prescrivono l\u2019indipendenza della Bce, l\u2019obiettivo prioritario della stabilit\u00e0 dei prezzi, il rispetto dei criteri di convergenza, il divieto per la Bce di acquistare direttamente titoli del debito pubblico, la clausola del no bail-out<\/i>.<\/p>\n
La Corte respinge nel merito la sola (ma rilevante) questione ritenuta ammissibile, dando cos\u00ec soddisfazione al governo e al Bundestag<\/i>. Questo peraltro non avviene senza riserve. In effetti, la Corte riconosce che gli impegni di garanzia rispettano i requisiti costituzionalmente previsti; e fa inoltre presente che, al riguardo, essa \u00e8 tenuta a prestare ossequio alle valutazioni discrezionali del Governo e del Parlamento. Nel contempo, non manca di ribadire il suo buon diritto a verificare la legittimit\u00e0 democratica di ogni sviluppo dell\u2019integrazione europea. A ben vedere, poi, la sentenza non \u00e8 pienamente assolutoria. In deroga alla lettera della norma di legge, la Corte esige che l\u2019emissione di ogni singola garanzia sia preventivamente consentita dalla Commissione di Bilancio del Bundestag<\/i>. Anche i ricorrenti trovano cos\u00ec un parziale accoglimento delle loro tesi.<\/p>\n
In definitiva, la Corte costituzionale tedesca d\u00e0 il via libera agli aiuti alla Grecia e all\u2019istituzione dell\u2019Efsf, come in precedenza con i trattati di Maastricht e Lisbona; rinnova dunque un atteggiamento, tutto sommato, favorevole all\u2019Europa (Europafreundlich<\/i>). Ma lascia, anche questa volta, aperte una serie di questioni, sulle quali – \u00e8 facile prevedere – sar\u00e0 chiamata nuovamente a pronunciarsi. Occorre constatare, peraltro, che un punto trova tutti d\u2019accordo, parti in causa e Corte: esorcizzare la prospettiva di una Transfer Union <\/i>e di una comunitarizzazione dei debiti degli Stati membri (Vergemeinschaftung von Staatsschulden<\/i>). <\/p>\n
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