Nel momento in cui circola una prima bozza del nuovo trattato discusso nel recente vertice europeo, pu\u00f2 non essere superfluo far precedere un esame dei suoi contenuti da qualche riflessione di ordine generale circa l\u2019inquadramento e le implicazioni giuridiche di questo atto.<\/p>\n
Mancato ricorso alla clausola di opting-out<\/i><\/b>
Un primo punto risulta pacifico: il nuovo strumento non avr\u00e0 la forma di un trattato di revisione di quelli esistenti. Il che generalmente si fa discendere dal mancato consenso del Regno Unito alle nuove misure. Ma la spiegazione \u00e8 in qualche modo parziale. Non era impossibile conciliare il no britannico con l\u2019esigenza di un accordo di revisione a 27. <\/p>\n
Sarebbe bastato ricorrere alla clausola di opting-out<\/i>, una soluzione gi\u00e0 sperimentata in una pluralit\u00e0 di casi. Si pensi al Trattato di Maastricht: Regno Unito e Danimarca hanno aderito all\u2019accordo dopo aver ottenuto l\u2019esonero dall\u2019adozione dell\u2019euro. A quanto sembra, anche ora si \u00e8 cercato di battere la medesima strada. <\/p>\n
Sennonch\u00e9 Cameron non si \u00e8 limitato a chiedere l\u2019esenzione dalle nuove misure; in cambio della partecipazione al trattato, ha chiesto altres\u00ec un potere di veto sulla legislazione europea in materia finanziaria e bancaria. Non era una condizione accettabile da parte degli altri governi, che difatti l\u2019hanno rigettata in blocco. \u00c8 divenuta in tal modo impraticabile la soluzione dell\u2019opting-out <\/i>e, di riflesso, anche il ricorso ad un trattato di revisione, che esige l\u2019accordo di tutti gli Stati membri.<\/p>\n
Accordo internazionale autonomo<\/b>
Avremo dunque un trattato al di fuori del sistema Ue. Sar\u00e0 un accordo di diritto internazionale, che gli Stati membri concludono come soggetti di questo ordinamento. Non mancano precedenti del genere nella storia dell\u2019integrazione europea, il pi\u00f9 rilevante dei quali \u00e8 costituito dagli accordi di Schengen del 1985 e 1990. Anche allora, in mancanza di unanimit\u00e0, alcuni Stati membri presero l\u2019iniziativa di un accordo internazionale separato. Ad essi si aggiunsero via via altri paesi e, da ultimo, con il Trattato di Amsterdam del 1997 gli accordi sono rientrati nel sistema dell\u2019Unione. <\/p>\n
Adesso si sta delineando una vicenda analoga. Esistono profili di illiceit\u00e0 opponibili al nuovo trattato? Lo escluderei decisamente. Non c\u2019\u00e8 violazione del diritto internazionale dei trattati, che consente la modifica di un accordo multilaterale solo fra alcune parti a patto che non se ne pregiudichino gli obiettivi e i diritti degli altri contraenti (Convenzione di Vienna del 1968, art. 41). <\/p>\n
Nemmeno pu\u00f2 eccepirsi l\u2019obbligo di leale collaborazione che vincola tutti gli Stati membri dell\u2019Unione (art. 4 n.3 Tue). Se c\u2019\u00e8 qualcuno che non lo ha rispettato, questo \u00e8 il Regno Unito, che con le sue ingiustificate richieste ha impedito agli altri paesi di avvalersi delle normali procedure di revisione e li ha costretti a ricorrere ad un accordo extra Ue. <\/p>\n
\u00c8 pur vero che, diversamente dal caso Schengen, il nuovo trattato si occuper\u00e0 di materie di competenza europea. Ma non si tratta di competenze esclusive, le quali soltanto precluderebbero un\u2019iniziativa esterna all\u2019Unione. Un\u2019ipotesi di illiceit\u00e0 potrebbe solo darsi ove le nuove norme risultassero in aperto contrasto con quelle del diritto Ue, non limitandosi ad integrarle o ad attuarle. In altri termini, dovrebbe trattarsi di norme contra <\/i>piuttosto che praeter legem<\/i>.<\/p>\n
Aspetti pro e contro<\/b>
Un accordo separato presenta l\u2019indubbio vantaggio di essere uno strumento pi\u00f9 flessibile del trattato di revisione. Non richiede la partecipazione di tutti gli Stati membri; pu\u00f2 concludersi con procedura semplificata; disporre l\u2019entrata in vigore in base ad un numero minimo di ratifiche; prevedere una struttura organizzativa agile e meccanismi decisionali maggioritari, in grado di reagire prontamente. In definitiva, consente l\u2019avanzamento dell\u2019integrazione europea a livello di normativa primaria (e forse anche secondaria) superando le barriere dell\u2019unanimit\u00e0. <\/p>\n
Gli inconvenienti e i pericoli sono peraltro notevoli. Si crea un sistema parallelo, con le duplicazioni, tensioni e difficolt\u00e0 di coordinamento che ne conseguono. Al limite, si rischia di innestare un processo di disgregazione di quanto fin qui faticosamente conseguito, specie per quel che riguarda il mercato interno. In principio, poi, il nuovo sistema non potr\u00e0 avvalersi delle istituzioni sovranazionali dell\u2019Unione (Parlamento europeo, Commissione, Corte di giustizia). <\/p>\n
\u00c8 a questo che ci si intende evidentemente riferire quando si parla di accordo intergovernativo. Per il vero si tratter\u00e0 di un vero e proprio accordo internazionale fra Stati e non fra governi. Ma quella dizione vuole significare che il metodo di funzionamento del nuovo trattato sar\u00e0 di tipo intergovernativo, privo quindi dei controlli democratici e delle garanzie giurisdizionali che caratterizzano il c.d. metodo comunitario.<\/p>\n
Sviluppi auspicabili <\/b>
In presenza di aspetti positivi e negativi, la strada da battere mi sembra chiara. Bisogna cercare di valorizzare i primi e contenere, quanto pi\u00f9 possibile, i secondi. Il nuovo trattato mira a rafforzare il pilastro dell\u2019unione economica; \u00e8 senz\u2019altro una buona cosa, sempre che si guardi non solo al rigore dei conti, ma anche alla crescita del reddito e dell\u2019occupazione. Non si possono tuttavia trascurare gli inconvenienti e i rischi sopra accennati. Come fare per porvi rimedio? <\/p>\n
Un primo modo \u00e8 di tenere la porta aperta a tutti, dentro e fuori l\u2019eurogruppo; e questo si sta gi\u00e0 attuando con la formula Euro Plus. Un altro modo \u00e8 di stabilire raccordi con le istituzioni dell\u2019Unione. Per quelli di tipo informale, come l\u2019invito a partecipare a riunioni in veste di osservatori, non ci dovrebbero essere problemi. Un coinvolgimento pi\u00f9 pieno e formale richiede invece il consenso del Regno Unito e, se del caso, degli altri Stati non partecipanti. Ma \u00e8 forse un consenso meno difficile da ottenere, perch\u00e9 anche di loro interesse. Il rimedio pi\u00f9 efficace resta comunque quello di portare quanto prima le nuove misure nell\u2019ambito dell\u2019Unione. <\/p>\n
Le basi giuridiche per farlo non mancano: sono, essenzialmente, l\u2019ampio potere normativo in materia di politica economica e di bilancio previsto all\u2019interno dell\u2019eurogruppo (art. 136 Tfue), come pure le cooperazioni rafforzate che, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune, possono essere autorizzate a maggioranza (artt. 20 Tue e 329 Tfue). E ugualmente a maggioranza possono essere apportate modifiche, sia pure minori, al Protocollo sui disavanzi eccessivi (art. 126 n.14 Tfue). Per concludere, a me sembra che il nuovo trattato possa essere costruito come un accordo vincolante di programma e, nel contempo, una sorta di sindacato di voto. <\/p>\n
In altri termini, gli Stati partecipanti si impegnano, in prima istanza, ad attuare il programma convenuto all\u2019interno dell\u2019Unione, con gli strumenti ivi disponibili. Nella misura in cui questo non sia possibile, l\u2019impegno \u00e8 di procedere al di fuori dell\u2019Unione, nell\u2019ambito del sistema separato istituito dal nuovo accordo. <\/p>\n
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