Il processo di Unione bancaria, che \u00e8 stato disegnato dal Consiglio europeo del giugno 2012 e varato dal Consiglio Ecofin del dicembre 2012, prevede la costruzione di tre pilastri: un sistema unico di vigilanza del settore bancario europeo, un sistema di risoluzione delle crisi del settore e un sistema di garanzia sui depositi. <\/p>\n
Negli obiettivi delle istituzioni dell\u2019Unione europea (Ue) il funzionamento di questi tre pilastri, la connessa facolt\u00e0 da parte del Fondo europeo di stabilit\u00e0 (Esm) di ricapitalizzare le banche in difficolt\u00e0 di uno Stato membro senza impatti diretti sul relativo bilancio pubblico e la recente approvazione delle norme sui requisiti di capitale (Crr\/Crd IV) dovrebbero eliminare i fattori strutturali di fragilit\u00e0 del settore bancario europeo e interrompere il circolo vizioso fra la crisi di tale settore e quella dei debiti sovrani nei paesi \u2018periferici\u2019 dell\u2019Unione economica e monetaria europea (Uem).<\/p>\n
In proposito, il coordinamento e la contrazione dei tempi di attuazione sono essenziali; non a caso il Consiglio europeo del dicembre 2012 ha richiesto il completamento di tutti e tre i pilastri entro la met\u00e0 del 2014. I progressi, compiuti negli ultimi cinque mesi, sono stati per\u00f2 deludenti. Il disegno normativo del meccanismo unico di vigilanza (Ssm) affida la responsabilit\u00e0 del primo pilastro alla Banca centrale europea (Bce) ma, al contempo, prevede una complessa divisione del lavoro fra quest\u2019ultima e autorit\u00e0 di vigilanza nazionali e una delicata separazione fra le decisioni di politica monetaria e gli interventi di vigilanza. <\/p>\n
Queste soluzioni appesantiscono i rapporti fra i membri dell\u2019Uem, che sono tenuti a partecipare all\u2019Unione bancaria, e gli altri Stati dell\u2019Ue che possono aderire o non-aderire al processo: chi aderisce ottiene un moderato potere di veto sulle decisioni di vigilanza della Bce e chi non aderisce detiene un forte potere di veto sulla definizione delle regole comuni. Per circoscrivere tali problemi, sarebbe necessaria una contestuale e chiara definizione degli altri due pilastri. Nella prima parte del 2013, le ambiguit\u00e0 si sono invece moltiplicate. \u00c8 quindi rilevante illustrare lo stallo nella costruzione del secondo e del terzo pilastro dell\u2019Unione bancaria e i suoi probabili effetti.<\/p>\n
Maggiori problemi<\/b>
La direttiva sull\u2019assicurazione dei depositi bancari, proposta dalla Commissione europea nel 2010, impone che tutti gli Stati membri costituiscano e finanzino a priori (anche mediante il ricorso a contributi del proprio settore bancario) fondi nazionali di garanzia da armonizzare, poi, fra loro. L\u2019attuazione di questa direttiva non prevede, quindi, di incentrare il terzo pilastro su un meccanismo europeo unico di assicurazione dei depositi bancari.<\/p>\n
Come hanno implicitamente ammesso la stessa Commissione e il presidente del Consiglio europeo, tale fondo unico \u00e8 peraltro essenziale non solo per rendere effettiva la garanzia sui depositi inferiori ai 100.000 euro in tutti gli Stati membri, ma anche per consentire un efficace funzionamento del meccanismo di risoluzione delle crisi bancarie. <\/p>\n
In assenza del fondo unico, verrebbe indebolito ogni tentativo sovranazionale di fare s\u00ec che la crisi di una banca abbia una soluzione ordinata, non contagi il resto del settore finanziario e limiti il ricorso alla fiscalit\u00e0 generale. Tale tentativo, inevitabilmente basato sul coinvolgimento degli azionisti e dei detentori di obbligazioni nella ristrutturazione o nella liquidazione della banca in crisi ma sulla tutela dei piccoli depositanti, si scontrerebbe infatti con il veto dello\/degli Stato\/i membro\/i interessato\/i che non disponga\/no di un adeguato fondo di garanzia e non giudichi\/no conveniente ricorrere all\u2019aiuto di altri Stati membri.<\/p>\n
Questo potere di veto rischia di svuotare sul nascere la nuova direttiva, che la Commissione europea dovrebbe rendere pubblica entro la met\u00e0 del 2013, per la costruzione di un meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie nell\u2019Uem e negli altri Paesi dell\u2019Ue aderenti all\u2019Unione bancaria. Resta cos\u00ec in campo solo la direttiva sullo stesso tema, gi\u00e0 proposta dalla Commissione nel 2012, che prevede la creazione di meccanismi nazionali di risoluzione e il loro coordinamento.<\/p>\n
Se per\u00f2 la gestione delle crisi bancarie viene spostata nei mercati domestici, si rialimenta la sindrome della \u2018difesa\u2019 dei campioni nazionali o la \u2018cattura\u2019 dei regolatori da parte di banche \u201ctroppo grandi\u201d o \u201ctroppo interconnesse\u201d per essere liquidate o efficacemente ristrutturate senza il ricorso sistematico alla fiscalit\u00e0 generale. In tale situazione, il previsto coordinamento europeo e la connessa armonizzazione delle singole modalit\u00e0 di risoluzione non potrebbero certo impedire il prevalere degli interessi nazionali.<\/p>\n
Le considerazioni fatte implicano che, se il processo di Unione bancaria sfociasse in un secondo e in un terzo pilastro incentrati su meccanismi molteplici anche se armonizzati, sarebbe minato anche il sistema unico di vigilanza. I complessi e delicati equilibri fra Bce e autorit\u00e0 nazionali di vigilanza e fra Stati membri dell\u2019Uem e Stati aderenti dell\u2019Ue verrebbero, infatti, rotti dall\u2019imporsi di interessi nazionali e dal diffuso esercizio dei relativi poteri di veto.<\/p>\n
Vie d\u2019uscita<\/b>
Per evitare che si realizzi uno scenario cos\u00ec negativo, sono necessarie almeno due condizioni: (i) la rapida istituzione di una nuova autorit\u00e0 europea, indipendente dalla Bce, per la soluzione sovranazionale delle crisi bancarie; (ii) l\u2019attribuzione a questa autorit\u00e0 di poteri e di risorse (anche provenienti dalle banche europee) che siano sufficienti a indirizzare e completare gli interventi degli armonizzati fondi nazionali di garanzia. <\/p>\n
La realizzazione dei punti (i) e (ii) \u00e8, per\u00f2, minacciata dalla recente posizione tedesca che subordina la costruzione di un\u2019autorit\u00e0 per la risoluzione delle crisi bancarie a una modifica dei Trattati europei o all\u2019approvazione di un nuovo trattato. Una tale procedura sarebbe cos\u00ec lunga da cancellare ogni corrispondenza temporale fra l\u2019avvio del primo pilastro dell\u2019Unione bancaria (ossia lo Ssm) e l\u2019efficace costruzione del secondo pilastro. L\u2019alternativa diventerebbe il blocco dell\u2019intero processo o una sua nascita deformata perch\u00e9 incentrata sul solo sistema unico di vigilanza.<\/p>\n
Questa alternativa pone in evidenza che uno dei \u201cgiochi\u201d cruciali per il futuro dell\u2019Uem e dell\u2019Ue \u00e8 quello fondato sulle scelte strategiche della Bce e della Germania. Se accettasse di assumere i nuovi compiti di vigilanza senza essersi garantita l\u2019operativit\u00e0 di un\u2019autorit\u00e0 europea per la risoluzione delle crisi bancarie, la Bce correrebbe il rischio di ridurre l\u2019assetto definitivo dell\u2019Unione bancaria allo Ssm; e rimarrebbe ostaggio dei veti degli Stati membri per tutte le sue decisioni traducibili in un\u2019azione di ristrutturazione o liquidazione bancaria.<\/p>\n
D\u2019altro canto, se la Bce bloccasse il processo di costruzione dello Ssm fino alla costituzione di tale autorit\u00e0 e la Germania persistesse nella sua richiesta, si ripristinerebbe il circolo vizioso fra problemi del settore bancario europeo e problemi del debito sovrano dei paesi \u2018periferici\u2019; e si vanificherebbero molte delle iniziative messe in campo dalla stessa Bce per \u2018salvare\u2019 l\u2019euro (Ltro, Omt). La speranza \u00e8 quindi che la Germania, pur di evitare un ritorno all\u2019autunno del 2011, riconosca che la costruzione di un meccanismo unico di risoluzione richiede una scelta \u2018politica\u2019; e scelga l\u2019opzione cooperativa.<\/p>\n
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