Il summit di Riga segna un momento delicato per la Nato: come sempre accade, i comunicati ufficiali rifletteranno in modo deliberatamente attutito le divergenze di opinioni tra gli alleati \u2013 ma non potranno certo eliminarle. D\u2019altro canto, parlare di una crisi terminale dell\u2019alleanza pi\u00f9 potente della storia \u00e8 scorretto, poich\u00e9 essa ha dimostrato sorprendenti capacit\u00e0 di adattamento e continua a rispondere a un grande imperativo strategico: consentire a Stati Uniti, Europa, Canada e Turchia di agire in modo congiunto a tutela di fondamentali interessi di sicurezza. Si deve comunque ricordare che la Nato, in quanto organizzazione, pu\u00f2 fornire indispensabili procedure e strumenti tecnici, ma non una comune volont\u00e0 politica.<\/p>\n
Accordo complesso<\/b>
Guardiamo a tre dei principali punti (tra loro strettamente collegati) che sono emersi in preparazione dell\u2019agenda di Riga: ulteriori sforzi per evitare un vero fallimento della missione afgana; avvio delle cosiddette \u201cpartnership globali\u201d; ripartizione degli oneri per il funzionamento dell\u2019Alleanza.<\/p>\n
Le difficolt\u00e0 nella ricerca di un accordo su tutti questi punti sono riconducibili a un singolo problema centrale: i meccanismi decisionali e delle consultazioni (il cuore di ogni rapporto di alleanza) non poggiano pi\u00f9 su un grado sufficiente di fiducia reciproca tra gli alleati e non sono pi\u00f9 adeguati alle minacce da affrontare.<\/p>\n
La situazione obiettivamente preoccupante della missione afgana riflette in realt\u00e0 un dilemma strategico irrisolto della nostra era: come costruire dall\u2019esterno (seppure con l\u2019appoggio di segmenti della popolazione locale) strutture statuali rappresentative, sfruttando la presenza sul territorio di forze militari occidentali. Non esiste una ricetta completa e infallibile, e si deve comprendere appieno che questo obiettivo va ben oltre ogni concezione di \u201coperazioni di stabilizzazione\u201d, compreso il \u201cpeace enforcement\u201d<\/i>. \u00c8 un compito creativo e non semplicemente reattivo come invece sono (e restano) tutte le forme di peacekeeping<\/i>, per quanto robuste. <\/p>\n
In altre parole, la Nato si sta scontrando con un enorme problema politico e sociale \u2013 concettuale prima ancora che di esecuzione. Detto ci\u00f2, resta la constatazione che le risorse mobilitate dall\u2019alleanza in Afghanistan sono inferiori a quanto dichiarato e promesso ripetutamente dai governi alleati: non soltanto in termini quantitativi di forze schierate sul terreno, ma anche in termini qualitativi se si considerano le loro possibilit\u00e0 di impiego effettivo. <\/p>\n
I cosiddetti \u201ccaveat nazionali\u201d (restrizioni geografiche e funzionali sull\u2019uso delle forze) sono la manifestazione di priorit\u00e0 diverse da quelle dichiarate, e in parte di una carenza di fiducia reciproca. Nascondono infatti dubbi \u2013 che affiorano sempre pi\u00f9 spesso \u2013 sull\u2019efficacia complessiva delle operazioni a guida americana nel contesto di Enduring Freedom, il cui approccio Washington cerca ora di trasferire, almeno in qualche misura, nell\u2019ambito di Isaf.<\/p>\n
Rapporti privilegiati<\/b>
Sul secondo punto \u2013 le partnership globali \u2013 gli Stati Uniti hanno insistito perch\u00e9 si sancisse un rapporto speciale con alcune democrazie geograficamente lontane, e specificamente Australia, Nuova Zelanda, Giappone e Sud Corea. A prescindere dal fatto che sembra tuttora da verificare il reale entusiasmo dei rispettivi governi per questa ipotesi, \u00e8 chiaro che tutti (particolarmente Australia e Giappone) hanno gi\u00e0 stretti rapporti di alleanza con Washington, inclusa una sperimentata interoperabilit\u00e0 e un\u2019intensa collaborazione nel settore dell\u2019intelligence.<\/p>\n
Se \u00e8 ormai accettato quasi senza riserve che la Nato debba contrastare le minacce dovunque si trovi il loro punto di origine, non \u00e8 affatto assodato che l\u2019Alleanza abbia da guadagnare trasformandosi in un network, cio\u00e8 in una struttura assai pi\u00f9 diversificata di quanto sia oggi. Inoltre, la configurazione di network \u00e8, non a caso, coerente con l\u2019impostazione di gran lunga preferita (almeno finch\u00e9 Donald Rumfseld ha guidato il Pentagono) dagli Stati Uniti, visto che ben si sposa con la network-centric warfare<\/i> e la trasformazione in corso delle forze armate americane. In quella visione, l\u2019insieme di software e hardware americano diventa il fulcro di un sistema a raggiera al quale i paesi amici (membri della Nato e non) si agganciano.<\/p>\n
Sul piano organizzativo, l\u2019ampliamento delle partnership verso quei paesi avrebbe probabilmente l\u2019effetto indiretto di indebolire il gi\u00e0 incerto ruolo del Consiglio Atlantico come vero luogo decisionale. Un incremento di risorse potenzialmente interoperabili si otterrebbe dunque in cambio di un decremento di coesione decisionale.<\/p>\n
Un terzo punto discusso da tempo in vista del summit \u00e8 la suddivisione dei costi della missioni. Il dibattito sul burden sharing <\/i>\u00e8 una inveterata tradizione della Nato, ma la questione \u00e8 diventata pi\u00f9 urgente con il lancio della Nato Response Force, che incarna proprio la punta di diamante della \u201ctrasformazione\u201d in corso. La Forza sar\u00e0 dichiarata ufficialmente operativa proprio a Riga, ma soffre (oltre che di carenze operative che solo gradualmente si potranno affrontare al di l\u00e0 degli impegni sulla carta) di un vero disincentivo alla partecipazione che proviene dal meccanismo di finanziamento delle missioni, per cui soltanto chi partecipa ad una specifica operazione deve accollarsene i costi. In altre parole, anche quando l\u2019Alleanza nel complesso sostiene politicamente una data missione, questa viene finanziata soltanto dai membri che volontariamente vi partecipano in modo diretto. Quasi l\u2019opposto di una genuina responsabilit\u00e0 \u201cin solido\u201d per decisioni prese di comune accordo.<\/p>\n
Quale sistema decisionale?<\/b>
Alla radice di tutti questi passaggi controversi si trovano due mutamenti strategici. Il primo risale naturalmente alla fine della guerra fredda, anche se ne abbiamo percepito gli effetti con ritardo perch\u00e9 negli anni \u201990 la Nato ha svolto dei compiti essenziali in Europa quando non esisteva alcuna altra struttura o coalizione in grado di farlo. Ma gi\u00e0 dal 1990 si \u00e8 prodotto uno scollamento tra il sistema decisionale statutario dell\u2019Organizzazione (il metodo del consensus<\/i>) e la realt\u00e0. Il consensus <\/i>funzionava in modo accettabile, infatti, soltanto perch\u00e9 gli Stati Uniti fungevano da leader organizzativo (oltre che militare e logistico) della Nato, fornendo una sorta di \u201cframework nation<\/i>\u201d permanente per tutte le missioni per cui gli alleati si addestravano e investivano risorse.<\/p>\n
Durante la guerra fredda, integrarsi strettamente con i sistemi (dottrine, armamenti, logistica) americani significava riconoscere e confermare una dipendenza strategica comunque palese, di fronte alla potenziale minaccia sovietica in Europa; oggi, significherebbe subordinare le proprie scelte come paesi membri dell\u2019Alleanza (ma anche come paesi membri della Ue, per chi ne fa parte) a un\u2019agenda globale fissata a Washington. \u00c8 dunque inevitabile che vi siano forti resistenze, a maggior ragione in una fase di serio ripensamento anche negli Stati Uniti dopo cinque anni di operazioni di combattimento in Afghanistan (e tre e mezzo in Iraq).<\/p>\n
Il secondo mutamento strategico risale al settembre 2001, quando l\u2019amministrazione Bush ha compiuto la scelta dottrinaria di \u201csbagliare per eccesso\u201d in tutti i casi di possibile uso della forza militare. Tale scelta \u00e8 esplicitamente indicata in una lunga serie di dichiarazioni ufficiali, compresi due successivi documenti sulla National Security Strategy degli Stati Uniti.<\/p>\n
Gli europei, al contrario, hanno scelto di sbagliare per difetto, come del resto \u00e8 insito anche nella natura collettiva del processo decisionale a cui la Ue sta abituando perfino i pi\u00f9 indipendenti tra i paesi europei. Nonostante il ruolo significativo attribuito alla forza militare come strumento della politica estera e di sicurezza comune nella European Security Strategy del dicembre 2003, la differenza tra le due sponde dell\u2019Atlantico resta netta.Dunque, gli Stati Uniti negli ultimi cinque anni hanno sacrificato le consultazioni e la coesione tra alleati a favore della rapidit\u00e0 e agilit\u00e0 di azione; gli europei a favore dell\u2019opzione di non agire. In un certo senso, si tratta di due interpretazioni opposte del \u201cprincipio di precauzione\u201d applicato agli interventi coercitivi. <\/p>\n
Questa divaricazione ha avuto effetti a cascata sull\u2019efficienza della Nato, come hanno ben compreso gli ultimi due Segretari Generali, i quali hanno insistito quasi ossessivamente sull\u2019aumento delle \u201ccapabilities<\/i>\u201d interoperabili e sulla \u201csolidariet\u00e0\u201d tra alleati; solo la somma di questi due fattori pu\u00f2 tenere insieme l\u2019Alleanza.<\/p>\n
Il compito \u00e8 per\u00f2 improbo perch\u00e9 su entrambi i lati dell\u2019Atlantico la priorit\u00e0 \u00e8 diventata l\u2019autonomia, cio\u00e8 il desiderio di svincolarsi da generici impegni collettivi per poter perseguire obiettivi specifici (con o senza l\u2019appoggio di coalizioni ad hoc). Ciascuno adotta il proprio linguaggio per esprimere questo concetto, ma la sostanza \u00e8 la medesima.<\/p>\n
Ci\u00f2 spiega anche i persistenti ostacoli sulla via di una pi\u00f9 efficace cooperazione tra Nato e Ue (questione che non \u00e8 centrale nell\u2019agenda di Riga, ma lo sar\u00e0 certamente nel prossimo futuro). L\u2019Unione \u00e8 diventata un nuovo snodo del coordinamento tra gli europei nel settore della sicurezza e difesa e, nella misura in cui si \u00e8 sviluppata una \u201ccultura strategica\u201d comune, questa \u00e8 piuttosto diversa dall\u2019approccio strategico privilegiato da Washington (fuori e dentro la Nato).<\/p>\n
Di fronte a queste grandi incertezze sul futuro dell\u2019Alleanza, il paradosso \u00e8 che il suo bagaglio di capacit\u00e0 operative ed esperienza nella gestione politica \u00e8 sempre pi\u00f9 prezioso \u2013 ed espressamente richiesto, dall\u2019Onu e da giovani organizzazioni come l\u2019Unione Africana. Proprio in virt\u00f9 di questa crescente domanda di un servizio insostituibile e rarissimo (capacit\u00e0 di intervento militare efficace a guida democratica), la Nato continuer\u00e0 a essere impegnata costantemente e attivata per nuove missioni nonostante i suoi limiti di consenso interno. Se questo appare ormai quasi inevitabile, al tempo stesso non bisogna lasciare che le contraddizioni tra i paesi alleati erodano il valore della solidariet\u00e0. Se il peggio accadesse, ci troveremmo con un\u2019agenzia dotata del migliore know-how per complesse spedizioni militari, priva di qualsiasi mandato tranne la propria sopravvivenza.<\/p>\n
Per saperne di pi\u00f9<\/u><\/p>\n