La sentenza con la quale, il 3 novembre scorso, la High Court ha stabilito che il recesso del Regno Unito dall\u2019Unione europea necessita di autorizzazione parlamentare ripropone con urgenza un problema fondamentale: pu\u00f2 la notifica dell\u2019intenzione di recedere prevista dall\u2019art. 50 Tue, una volta effettuata, essere revocata? <\/p>\n
Si tratta di una questione non espressamente disciplinata dal diritto dell\u2019Unione, ma la cui importanza decisiva risulta dall\u2019articolazione del procedimento di recesso.<\/p>\n
Il procedimento di recesso<\/b>
Soltanto con la notifica dell\u2019intenzione di recedere il procedimento prende formalmente avvio e tra lo Stato recedente e l\u2019Unione si apre un negoziato finalizzato a definire le modalit\u00e0 del recesso.<\/p>\n
Il negoziato deve per\u00f2 concludersi entro il termine, prorogabile dal Consiglio europeo soltanto all\u2019unanimit\u00e0, di due anni dall\u2019avvenuta notifica. In difetto di accordo o di proroga, il recesso ha effetto automaticamente allo scadere del termine biennale, senza alcun regime transitorio.<\/p>\n
\u00c8 difficile sottrarsi all\u2019impressione che il procedimento sia preordinato a scoraggiare il recesso. La scelta di abbandonare il progetto comune \u00e8 infatti rischiosa, perch\u00e9 l\u2019Unione non ha alcun obbligo di negoziare le modalit\u00e0 di recesso, n\u00e9 tantomeno la disciplina dei rapporti futuri con lo Stato recedente, finch\u00e9 quest\u2019ultimo non abbia effettuato la notifica.<\/p>\n
Poich\u00e9, per\u00f2, dalla notifica decorre anche il termine allo scadere del quale il recesso si verifica automaticamente, lo Stato \u00e8 la parte debole del rapporto negoziale, verosimilmente costretta a scegliere tra l\u2019accettazione di condizioni sfavorevoli di e il trauma del recesso senza accordo, che comporterebbe, tra l\u2019altro, l\u2019improvvisa esclusione dal mercato interno.<\/p>\n
Una scelta reversibile<\/b>
Ci\u00f2 \u00e8 vero, tuttavia, soltanto se si assume che la notifica inneschi un processo irreversibile. Malgrado il tenore letterale dell\u2019art. 50, par. 3, Tue (\u201ci trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato [\u2026] due anni dopo la notifica\u201d) sembri suffragarla, questa tesi non pu\u00f2 essere condivisa per almeno tre ragioni.<\/p>\n
Il primo argomento a favore della revocabilit\u00e0 pu\u00f2 essere tratto dal diritto internazionale consuetudinario, che \u00e8 vincolante per l\u2019Unione. La convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati, che in gran parte codifica norme di diritto consuetudinario, definisce la procedura applicabile al recesso da un trattato internazionale: l\u2019art. 65 della convenzione dispone che la parte interessata a recedere dal trattato debba notificarne l\u2019intenzione alle altre parti; tale notifica – come precisa l\u2019art. 68 – pu\u00f2 tuttavia essere revocata \u201cat any time before it takes effect\u201d.<\/p>\n
Bench\u00e9 la natura consuetudinaria degli artt. 65-68 della convenzione sia contestata, l\u2019art. 68 \u00e8, all\u2019interno di questo complesso di disposizioni, la norma rispetto al cui status<\/i> consuetudinario sorgono minori dubbi. Pertanto, il diritto internazionale generale suggerisce che la notifica dell\u2019intenzione di recedere possa essere notificata fino a quando il recesso non sia divenuto efficace.<\/p>\n
Un ulteriore argomento pu\u00f2 essere tratto da una lettura teleologica e sistematica dell\u2019istituto del recesso. Poich\u00e9 il principale obiettivo dell\u2019Ue consiste nella creazione di \u201cuna unione sempre pi\u00f9 stretta tra i popoli dell\u2019Europa\u201d, l\u2019eventualit\u00e0 che uno Stato membro decida di recedere rappresenta evidentemente una ipotesi eccezionale, come tale soggetta a interpretazione restrittiva.<\/p>\n
Le istituzioni dell\u2019Unione dovrebbero favorire la conservazione dell\u2019unit\u00e0, non la disintegrazione: pertanto, l\u2019eventuale decisione di uno Stato membro di ritornare sui propri passi e revocare la notifica del recesso non dovrebbe essere osteggiata, bens\u00ec vista con favore.<\/p>\n
La soluzione opposta condurrebbe inoltre a un risultato paradossale: se il procedimento di recesso fosse irreversibile, lo Stato che vi avesse dato inizio ma avesse successivamente mutato orientamento dovrebbe attendere passivamente il decorso del termine biennale e, una volta divenuto efficace il recesso, presentare una domanda di nuova adesione. Non certo una soluzione efficiente.<\/p>\n
Una conclusione imposta dal principio di democrazia<\/b>
Infine, ammettere che la notifica del recesso possa essere revocata \u00e8 coerente con il principio democratico e con il rispetto che i trattati europei prescrivono per l\u2019identit\u00e0 nazionale degli Stati membri, inclusa la sua dimensione costituzionale.<\/p>\n
La previsione di una facolt\u00e0 di recesso degli Stati membri \u00e8 espressione del rispetto per le scelte democratiche dei cittadini. Perci\u00f2, se la decisione \u00e8 stata presa secondo le procedure costituzionali prescritte dal diritto interno, l\u2019art. 50 Tue impone di prenderne atto. La via che conduce al recesso \u00e8 tuttavia lunga e il suo esito imprevedibile.<\/p>\n
Negoziare un accordo che disciplini le modalit\u00e0 di recesso e tenga conto dei rapporti futuri \u00e8 un compito estremamente complesso che pu\u00f2 richiedere anni. I rapporti tra Unione e Stato membro uscente possono inoltre essere costruiti secondo una variet\u00e0 di modelli che rende l\u2019esito del negoziato altamente imprevedibile al momento della notifica.<\/p>\n
Non \u00e8 da escludersi, in questo scenario, che prima dello scadere del termine biennale, o dell\u2019eventuale proroga, nel Regno Unito si tenga un secondo referendum<\/i> e prevalga il Remain<\/i>. Oppure che il parlamento e il governo britannici, a seguito di nuove elezioni, decidano di interrompere il procedimento prima che il recesso divenga efficace.<\/p>\n
Perch\u00e9 non dovrebbe essere possibile? Se si tratta di una decisione presa nel rispetto delle procedure costituzionali, perch\u00e9 i cittadini britannici e i loro rappresentanti non dovrebbero poter avere ripensamenti, specialmente considerato che molta \u00e8 l\u2019incertezza e altissima la posta in gioco?<\/p>\n
Il caso Miller e la revocabilit\u00e0 della notifica<\/b>
Forse inaspettatamente, l\u2019occasione per sciogliere il dubbio prospettato potrebbe essere offerta dall\u2019impugnazione della sentenza della High Court nel caso Miller davanti alla Corte suprema.<\/p>\n
L\u2019argomento della High Court a sostegno della necessit\u00e0 di approvazione parlamentare appare infatti fondato sul presupposto che la notifica sia irreversibile. Poich\u00e9 per\u00f2 si tratta una questione di interpretazione di norme dell\u2019Unione, su di essa dovrebbe pronunciarsi la Corte di giustizia.<\/p>\n
Se ritenesse la questione rilevante ai fini della decisione della controversia, in forza del diritto dell\u2019Unione la Corte suprema dovrebbe pertanto ritenersi tenuta a formulare un rinvio pregiudiziale a Lussemburgo. Ci\u00f2 vanificherebbe probabilmente l\u2019aspettativa che il processo di recesso prenda avvio entro marzo 2017, ma chiarirebbe una volta per tutte un dilemma che, se lasciato irrisolto, potrebbe incidere negativamente sullo svolgimento dei negoziati.<\/p>\n